En México en el año 2015 la reforma constitucional en materia anticorrupción se creó con la idea central: Coordinación. Su objetivo fue plasmado en su Ley General, “Establecer mecanismos de coordinación entre los diversos órganos de combate a la corrupción”. Y evidentemente el integrante fundamental del Sistema: el Comité Coordinador (instancia responsable de establecer mecanismos de coordinación).

Sin embargo, el problema de la coordinación se evidenció en el 2018, por una parte, al dejar la presidencia del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción, Jacqueline Peschard, en entrevista afirmó “¿De qué ha servido que tengamos un Comité Coordinador, que nos reunamos cada tres meses, si uno sigue por su lado y el otro por el suyo?”[1].

Y por otra, Arturo Bucio Ibarra, magistrado presidente del Tribunal de Justicia Administrativa de Michoacán (TJAM) “recientemente participó en una reunión regional en Guadalajara en donde el tema prácticamente es el mismo, tenemos dificultades para poder hacer operativa una norma que es muy general, pero que en la práctica se hace muy compleja, es decir, la confluencia de todos los órganos que conforman el Comité Coordinador debe estar muy orquestada y ese es el tema que a nivel nacional no se ha podido remontar”[2].

Cabe mencionar que estos desacuerdos (a nivel federal o estatal) no fueron los únicos registrados en los medios, aunque los responsables de elaborar la Política Nacional Anticorrupción (publicada en 2020) y las Políticas Estatales Anticorrupción fueron omisos en analizar y evaluar la problemática que se estaba presentando en los sistemas anticorrupción; más continuaron en la dirección y visión establecida “reitera su razón de ser en el compromiso firme de establecer acciones articuladas y coordinadas”.

Así, siete años después durante la presentación sobre los resultados del Informe sobre el Combate a la Corrupción, Informe País 2020 (publicado en junio 2022), Francisco Raúl Álvarez Córdoba, presidente del Comité de Participación Ciudadana y del Sistema Nacional Anticorrupción, “admitió que se ha observado que la situación en esta materia no ha cambiado desde que se instauró este sistema”[3]. Y en las Conclusiones y Hallazgos Fundamentales del Informe antes referido se afirma:

“vii. Que hay una evidente fragmentación de criterios, instituciones, razones y consecuencias de esos procedimientos sancionatorios, sin clara conexión de sentido con el combate a la corrupción”, y “x. Que, dado el conjunto de desviaciones observadas, la implementación del SNA no correspondió con los fines que se plasmaron en su diseño original, reproduciendo la fragmentación de esfuerzos entre las instituciones que lo conforman” (p. 174, negritas del autor).

Las conclusiones anteriores señalan que el Sistema Anticorrupción está fragmentado, y en consecuencia no se ha cumplido con el objetivo principal de Coordinación. Sin embargo, el Informe País, 2020 elaborado por el Instituto de Investigación en Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción, cuyo director y equipo participaron de manera importante en el diseño del Sistema Nacional Anticorrupción reiteraron siete años después, “podemos afirmar que, para combatir la corrupción, ya no es necesario modificar las normas jurídicas que están vigentes sino cumplirlas a cabalidad: lo que ha fallado no es el diseño de las instituciones (…) sino el cumplimiento de sus cometidos y la implementación de las políticas”. Y, “En suma, observamos que a despecho de la calidad en el diseño de los principios y de las normas jurídicas con las que cuenta México, el combate a la corrupción ha fracasado por los múltiples defectos de implementación”[4].

Luego, sí el Informe País 2020 defiende el diseño del Sistema Nacional Anticorrupción y su normatividad. Y sí no se ha cumplido con su premisa básica de Coordinación después de siete años. Entonces, ¿no habría que considerar que la desarticulación o fragmentación del Sistema se origina fundamentalmente por el diseño y no por la implementación?

Y es la hipótesis a demostrar. Por lo que se empieza (de poner las piezas) a partir del análisis de los principios falsos que sostienen el Sistema Anticorrupción. René Descartes (filósofo francés) afirmaba “cuando partimos de principios falsos nos alejamos del conocimiento y de la verdad”.

La reforma constitucional del Sistema Anticorrupción ha partido de la falsa concepción de no diferenciar la auditoría de la fiscalización. El asunto pareciera irrelevante dado el supuesto que todos “entendemos” lo que decimos cuando hablamos de auditoría y fiscalización, en consecuencia, aceptamos que los demás también lo entienden. Sin embargo, no entender la diferencia ha conducido no solamente a la ineficiencia e inoperatividad de la práctica de la fiscalización sino a la desarticulación del Sistema Anticorrupción.

Por ello se debe insistir que la fiscalización no es igual a investigación. La auditoría es la herramienta o instrumento que posibilita la fiscalización. Y ésta se lleva a cabo para cumplir un mandato constitucional. Luego, la auditoría es la acción y la fiscalización es la meta.

¿Dónde se originó la fragmentación?

En el Objeto de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción que establece en lo medular “para que las autoridades competentes prevengan, investiguen y sancionen las faltas administrativas y los hechos de corrupción” (artículo 1).

En primero. Autoridad competente para investigar: la Auditoría Superior de la Federación y los Órganos de Control y Fiscalización Locales. Por ende, la auditoría constituye el instrumento esencial para llevar a cabo sus encomiendas. Si bien una de las técnicas de auditoría es la investigación, ésta se reduce a la recopilación de información y es discutible que sea considerada en sentido riguroso como técnica de investigación. Además, se reconoce que la profesión de auditoría ha adoptado una posición un tanto vaga sobre la cuestión de si los auditores son responsables de descubrir la corrupción, tal como la afirmación del ex Auditor Superior, Juan Manuel Portal “la auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso como instrumento contra la corrupción”[5].

En Europa en 1999 fue creada la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) su objetivo: investigar el fraude al presupuesto de la UE, la corrupción y las faltas graves. Por lo que a las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) se les deslindó de tal tarea. Al respecto, Juan Ramallo, miembro del Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) afirmó “No es cometido del TCE investigar casos de fraude. Para eso existe la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)”[6].

Otro dato, la Asociación de Examinadores de Fraudes en los Estados Unidos (ACFE) publicó en el año 2006, un estudio realizado mediante encuestas a profesionales certificados en la investigación y lucha contra el fraude, acerca de ¿cómo se descubre el fraude? Y la respuesta, en primero, a través de la denuncia anónima, y en segundo, el descubrimiento accidental.

En enero de 2020 se aprobó la Política Nacional Anticorrupción estableciendo en su Eje 1 (prioridad 1 y 2) que se aseguraría la coordinación entre las instituciones encargadas de la detección e investigación de hechos de corrupción para desarrollar y ejecutar dichos programas. Es decir, se publicó una Ley sin saber cómo se investigaría los delitos de corrupción. Y lo más grave que a la fecha (noviembre 2022) sigue sin haber programas o procedimientos que indiquen a los auditores cómo llevar a cabo la investigación de hechos de corrupción.

Sin embargo, el problema de la investigación va más allá de los órganos de control y fiscalización; en un análisis de la operación de las Fiscalías Anticorrupción en México se señaló “ninguna de las 29 Fiscalías Anticorrupción evaluadas cuenta con todos los manuales, normas y procedimientos de investigación (…) El capital humano no solo es bajo, sino que carece de capacitaciones. Las Fiscalías cuentan, en promedio, con cuatro peritos forenses y nueve policías de investigación”[7]. Y un ejemplo en relación con el recurso humano asignado en la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción de Michoacán, “5 abogados, 2 maestros en derecho y 2 doctores en derecho”[8].

Lo anterior no ha suscitado un análisis o debate acerca de si los peritos forenses o policías de investigación cuentan con las competencias requeridas para investigar los diversos delitos de corrupción dado que su formación se basa en: dactiloscopia, clínica forense, criminalística, balística, análisis de patrones de mancha de sangre, análisis de documentos cuestionados, u otras especialidades periciales. O, si los abogados tienen los conocimientos para investigar el cohecho, el ejercicio abusivo de funciones, o el tráfico de influencias. Por ello el análisis acerca de si las Fiscalías Anticorrupción cuentan con sus manuales o procedimientos no es lo más importante sino conocer ¿Por qué las Fiscalías Anticorrupción no tienen idea de cómo investigar los delitos de corrupción?

Otro aspecto a dilucidar es la preponderancia de los profesionales en derecho en los Comités de Participación Ciudadanas, Tribunales de Justicia Administrativa y Fiscalías Anticorrupción en detrimento de la participación de auditores. Evidentemente la auditoría se ha subvalorado o sobrevalorado, pero sea una u otra se concibe erróneamente. En consecuencia, no resultó extraño que tanto en su diseño como en su implementación los auditores fueran relegados (aunque más bien ignorados).  Aunque siendo realistas, poco o nada tenían que aportar. Pero no es una deficiencia personal del auditor sino un reflejo de un aprendizaje o formación curricular que ha estado supeditado al saber de la auditoría desarrollada en el campo privado. Representando “la madre de toda la confusión del Sistema Anticorrupción”. Aunque la tendencia dominante en gobiernos, congresos, partidos políticos y sociedad en general es aceptar la determinación de lo público por lo privado. Y pretender cambiar el sentido es todo un desafío, pero impostergable. Y como afirma Nuria Cunill, se exige repensar lo público, y agregaría, porque repensando lo público nos permitiría repensar la auditoría.

Pero los diseñadores del Sistema Nacional Anticorrupción en México no tomaron en cuenta si la auditoría aplicada por los órganos de control y fiscalización requería de nuevas herramientas conceptuales al confundir fiscalización con investigación.

Y segundo. Mientras el Objeto de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción establece, “prevengan, investiguen y sancionen las faltas administrativas y los hechos de corrupción” (artículo 1). En el artículo 2, IV, dice que son objetivos de esta Ley “prevención, detección, control, sanción, disuasión y combate a la corrupción”. Y, el Objeto del Sistema Nacional Anticorrupción, señala, “El Sistema Nacional tiene por objeto establecer principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción” (artículo 6).

Lo anterior indica que la investigación no forma parte de los objetivos de su propia Ley ni del Objeto del Sistema Nacional Anticorrupción, lo cual es incongruente. Pero además se incorpora la detección en éstos cuando no está en el Objeto de la Ley.

Si bien detectar significa descubrir. No todo descubrimiento se realiza a través de un método ni procedimientos que conduzcan al hecho descubierto sino en gran medida es en forma casual o azarosa. Luego si en la actualidad las Autoridades competentes carecen de guías y de métodos para investigar los hechos de corrupción, entonces, la detección es circunstancial. Y es precisamente este sentido como se utiliza en la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación, al expresar “Si de la fiscalización que realice la Auditoría Superior de la Federación se detectaran irregularidades” (artículo 67). Y sí, su historia lo reitera en la Ley de Fiscalización Superior de la Federación (diciembre del 2000), “Si de la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública, aparecieran irregularidades” (artículo 45).

Luego entonces, las nociones de aparecer y detectar nos remiten más al darse cuenta o percibir las irregularidades en forma azarosa que al seguimiento de un plan. Otro elemento incongruente el término: disuasión.

Más el objetivo del presente escrito no es revisar exhaustivamente cada una de las incongruencias del Sistema Anticorrupción sino demostrar que su fragmentación se origina por la falta de coordinación entre los Objetos y objetivos de su Ley y por la concepción inadecuada de la auditoría y fiscalización en relación con la investigación.

Y, al continuar en la misma línea o razonamiento que ha edificado el diseño del Sistema Nacional Anticorrupción y sus Sistemas Estatales, se ha agravado su crisis con soluciones equivocadas.

Pero nadie puede estar en desacuerdo ni criticar las Políticas Públicas Anticorrupción ni el Informe País 2020, no obstante que se haya reconocido que está roto o quebrado. Y este es el punto central que debiera debatirse y poner en la agenda pública si se tiene la voluntad de reparar un Sistema Anticorrupción que ha dejado de tener utilidad social. Y no, no es preciso que el Sistema se deseche, se puede reparar y transformar. Pero solo si se reconoce que el punto de partida para su transformación se encuentra en su diseño, más aceptarlo se estaría en contra de la posición de prestigiados académicos, organizaciones sociales y la pléyade de personalidades que han construido y aprobado las imponentes Políticas Públicas Anticorrupción en México convertidas en cascarones vacíos, aunque se hayan presentado y discutido en numerosos foros, realizado encuestas especializadas, estudios y consultas con especialistas, organizaciones de la sociedad civil y diversos actores, porque finalmente como afirma el Instituto de Investigación en Rendición de Cuentas y Combate a la Corrupción en el Informe País, 2020, el Sistema Anticorrupción está reproduciendo la fragmentación.

Por lo que sugerir pequeños cambios en las palabras, así como el rescate de lo público en la auditoría podrían anunciar grandes transformaciones en el Sistema Anticorrupción y en la Administración Pública en México.

Mario Alberto Gómez Maldonado

[1] SNA: pocos logros, muchos pendientes, www.proceso.com.mx, 03 febrero 2018.

[2] Colapsado Sistema Estatal Anticorrupción, aseguran que no es elefante blanco, Revolución 3.0, 12 noviembre 2018.

[3] Expertos reconocen la falta de avances del SNA, eleconomista.com.mx, 30 agosto 2022.

[4] Informe País, 2020 sobre el Combate a la Corrupción en México, IIRCCC, pp. 172-173, negritas del autor.

[5] Mensaje del Auditor Superior en la Revisión de Conclusiones y Recomendaciones derivadas del Análisis del IRCP 2009, 7 abril 2011.

[6] Revista Auditoría Pública, número 55, entrevista, noviembre 2011, p. 7.

[7] Levantemos la Voz de las Fiscalías Anticorrupción, IMCO, USAID, TOJIL, 2021, p.4.

[8] Fiscalía Anticorrupción Inoperante, Conlupa.com.mx, 10 agosto 2021.