. Introducción.
El acuerdo generalizado de algunos académicos sobre los ejercicios de rendición de cuentas en los municipios de todo el país es que muestran una condición muy precaria (Ugalde, 2012)[1]:
“el debate sobre la transparencia y la rendición de cuentas es aún muy incipiente en México, y se ha centrado principalmente en el ámbito federal de gobierno, dejando sin atención el estudio de cómo rinden cuentas los gobiernos estatales y municipales. Esa omisión es preocupante porque desde los años ochenta México inició un proceso gradual de descentralización, particularmente en educación y servicios de salud, que ha transferido sumas crecientes de recursos que hoy son ejercidos desde los estados y municipios. Sin embargo, ese proceso no se ha acompañado de otro paralelo para construir instituciones modernas y eficaces de rendición de cuentas, por lo que es probable que los espacios para el dispendio y la corrupción se hayan expandido en esos ámbitos de gobierno”.
Considerando lo anterior, es posible mencionar que la falta de transparencia y rendición de cuentas en el nivel municipal puede ocasionar el paulatino deterioro y debilitamiento de las instituciones así como el incremento generalizado de actos de corrupción, opacidad, nepotismo, omisión e incluso de encubrimiento de las responsabilidades en las que podrían incurrir los servidores públicos.
Resulta singular e irónico que el nivel municipal, el cual se considera cercano a la gente en términos de rendición de cuentas y transparencia gubernamental, y en general, del ejercicio de la democracia en este ámbito, la realidad pueda ser muy diferente, tal y como lo señala Cejudo y Ríos (2009)[2]:
“resalta el contraste entre, por un lado, la visión romántica del municipio como el gobierno más cercano a la gente, donde la rendición de cuentas es informal pero efectiva, pues los gobernantes son vigilados día a día por ciudadanos que además son vecinos de aquellos que conforman el ayuntamiento municipal, y por otra parte, la realidad de un gobierno en donde predominan no solo la falta o vaguedad de normas y procedimientos, sino también la insuficiencia de recursos que aseguren que los gobiernos y sus funcionarios informen, justifiquen y expliquen su conducta a los ciudadanos”.
Al interior del municipio existen estructuras que pueden ser convertirse en paladines de la rendición de cuentas. No solo porque la normativa así lo establece, sino porque el panorama actual así lo exige, la nueva relación entre el gobierno y los ciudadanos pasa por una renovación de los esquemas tradicionales de gobernanza, dando lugar a prácticas más contemporáneas relacionadas con la nueva gobernanza democrática (Aguilar, 2016)[3].
El cabildo es el órgano de gobierno de rendición de cuentas por excelencia, el Artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, lo define como:
“…la forma de reunión del Ayuntamiento, donde se resuelven de manera colegiada los asuntos relativos al ejercicio de sus atribuciones de gobierno, políticas y administrativas. Estas reuniones se denominarán sesiones de Cabildo y serán públicas, salvo que exista motivo que justifique que sean privadas”.
Es por eso que el cabildo de erige como uno de los mecanismos internos de rendición de cuentas de los municipios debido al método colegiado de resolución de asuntos públicos, y en su defecto, los cabildos tienen la posibilidad de convertirse en uno de los órganos colegiados más transparentes en el ámbito municipal.
Cejudo y Ríos (2009)[4] sostienen firmemente que el cabildo puede llegar a desempeñar un papel trascendental para recabar información de las dependencias municipales y vigilar el desempeño de los funcionarios locales:
“El cabildo, como órgano colegiado que reúne a los representantes electos para el gobierno local, es el responsable de recibir la información de las dependencias municipales, y vigilar el desempeño de los funcionarios y la ejecución de las políticas. Sus reuniones regulares podría ser el espacio donde la administración municipal rinde cuentas al cabildo; sin embargo, la mayor parte de los miembros de la burocracia municipal no reportan al cabildo sino al presidente municipal que es a quién deben su posición”.
En este sentido, las comisiones municipales también pueden llegar a ser garantes de la rendición de cuentas municipal. La Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca establece que las comisiones se forman como órganos de vigilancia respecto a la prestación de los servicios públicos municipales, es decir, vigilan su operatividad:
“ARTÍCULO 54.- EI Ayuntamiento para un mejor desempeño de sus funciones públicas, podrá auxiliarse por comisiones municipales. Las comisiones municipales se integrarán por los miembros del Ayuntamiento y son órganos de consulta y vigilancia, no operativos, ni para la prestación de los servicios públicos”.
“ARTÍCULO 55.- Las comisiones tendrán las atribuciones siguientes:
I.- Formular y proponer al Ayuntamiento un programa para la atención del servicio público de que se trate: II.- Supervisar que el servicio público se preste con eficiencia; III.- Proponer al Ayuntamiento, previo estudio y dictamen, acuerdos para la solución de asuntos de las respectivas ramas de la administración pública municipal; IV.- Vigilar la exacta aplicación de los recursos económicos destinados a la prestación del servicio público; V.- Promover ante los ciudadanos lo conducente al mejoramiento del servicio público; VI.- Informar al Ayuntamiento, en virtud del servicio público que supervisa, cuando haya coincidencia de funciones con el Estado o la Federación; VII.- Proponer con oportunidad, economía, austeridad, transparencia y honradez al Ayuntamiento, el presupuesto de gastos necesarios para la mejor prestación del servicio público; y VIII.- Vigilar la aplicación del Reglamento correspondiente, proponiendo al Ayuntamiento las reformas que estime necesarias”.
Sin embargo, en este punto puede haber un desfase, una desvinculación entre la burocracia y el cabildo e incluso una desconexión de los ciudadanos; así, las posibilidades de la falta de rendición de cuentas se incrementa, tal como lo sugieren Cejudo y Ríos (2019)[5]:
“Esta circunstancia amplía la posibilidad de tener incentivos cruzados dentro de la administración municipal. La probabilidad de contar con una burocracia sin vínculos al cabildo (y entonces, sin vínculo al ciudadano) aumenta si no existen provisiones que obliguen a los directivos de la burocracia municipal a rendir cuentas al cabildo en su conjunto”.
2. Desarrollo.
La principal razón de hacer a los municipios, y a los cabildos, más susceptibles de la transparencia y rendición de cuentas se debe a la falta de tres factores esenciales (Ugalde, 2012)[6]:
“Los principales obstáculos para la rendición de cuentas en el ámbito municipal se centran en tres factores: marco jurídico ambiguo, falta de capacidad administrativa y responsabilidad política limitada”.
Es precisamente, la ambigüedad en el marco jurídico municipal lo que ocasiona que no se definan procedimientos explícitos de rendición de cuentas para las comisiones municipales. Es por eso, que el cabildo es y será per se el principal mecanismo de control de las acciones gubernamentales (Yañez, 2015)[7]:
“el cabildo es en sí mismo el principal control de las acciones de gobierno pues es el cuerpo ante el cual se deben presentar todas las acciones, y cuyo papel es la aprobación por consenso. Esto es importante pues en los ediles descansa la representación de la ciudadanía, por lo cual deben ser responsables de que se dé prioridad a los temas que así lo ameriten y que el sentido de la votación refleje lo que la población en su conjunto considera relevante y prioritario”.
A pesar de ello, los regidores que integran una comisión no tienen incentivos para rendir cuentas, quizás se deba a que integran comisiones menos importantes (Estrada, 2014)[8] o no ejercen sus funciones de contrapeso al poder ejecutivo municipal, como lo menciona Moreno (2008)[9]:
“Uno de los factores que contribuye a explicar los problemas de trasparencia y falta de rendición de cuentas mencionados antes es la limitada capacidad de los cabildos de moderar el poder del presidente municipal. Como ya se indicó, las reglas de integración de este órgano dan al partido ganador un número desproporcionado de regidurías, situación que debilita el poder de los representantes provenientes de otros partidos para equilibrar la relación de fuerzas. Por lo regular, los regidores de oposición son excluidos del proceso de toma de decisiones municipales y además tienen poco contacto con las comunidades. Por tanto, el hecho de que no existan suficientes contrapesos al interior de los cabildos ocasiona que el ayuntamiento tenga pocos incentivos para trasparentar el acceso a la información gubernamental”.
Al mismo tiempo, en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, se establecen las bases de la participación ciudadana y, por extensión, las bases de la rendición de cuentas y la transparencia gubernamental hacía la población, al establecer los esquemas de participación ciudadana en el ámbito municipal:
“Artículo 25.- El sistema electoral y de participación ciudadana del Estado se regirá por las siguientes bases:
C.- DE LOS MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
V.- Los ayuntamientos y en su caso los consejos municipales están obligados a celebrar sesiones de Cabildo con carácter público, en las que los ciudadanos del municipio podrán expresar su opinión sobre los problemas que observen y apuntar posibles soluciones”.
El ejercicio de la rendición de cuentas a la población comienza precisamente con una de las responsabilidades del propio Ayuntamiento, la necesidad de informar a sus ciudadanos sobre el estado que guardan todos y cada uno de los asuntos públicos municipales.
“ARTÍCULO 43.- Son atribuciones del Ayuntamiento:
XXXIX.- Rendir a la ciudadanía por conducto del Presidente Municipal, un informe anual detallado sobre el estado financiero de la hacienda pública municipal, el avance de los programas, las obras en proceso y concluidas, y en general del estado que guardan los asuntos municipales”.
A su vez, cuando el Ayuntamiento se erige en Cabildo, una de las primeras actividades de este último es constituir una comisión expresamente formulada para la rendición de cuentas, transparencia y acceso a la información, así como lo establece la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca:
“ARTÍCULO 56.- En la primera sesión ordinaria del primer año de gestión del Ayuntamiento y a propuesta del Presidente Municipal, se integrarán las comisiones que sean necesarias para el adecuado funcionamiento de los servicios públicos municipales, pudiendo ser de manera enunciativa y no limitativa las siguientes:
XIX.- Rendición de Cuentas, Transparencia y Acceso a la Información”.
Cabe mencionar, que en México y en Oaxaca, se ha comenzado una ruta hacia la transparencia de las acciones y decisiones de los cabildos, por ejemplo, se deben transparentar las decisiones plasmadas en las actas de cabildo, de conformidad con el Artículo 30 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Oaxaca:
“Artículo 30.- Además de lo señalado en el artículo 71 de la Ley General, y en el artículo 19 del presente ordenamiento, los Municipios, deberán poner a disposición del público y mantener actualizada la siguiente información:
V. Las actas de sesiones de cabildo”
Por donde se le vea, el municipio se encuentra diseñado para rendir cuentas. Sin embargo, son notorias lagunas procedimentales y jurídicas que legitimen el ejercicio de rendición de cuentas por parte de los cabildos y las comisiones municipales. Ante este tormentoso panorama, el único vestigio de transparencia y rendición de cuentas en las comisiones municipales se da cuando, los regidores al formar parte de una comisión se ven obligados a “informar” sobre las gestiones realizadas en la misma, según el Artículo 73 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca.
“ARTÍCULO 73.- Los Regidores, en unión del Presidente y los Síndicos, forman el cuerpo colegiado denominado Ayuntamiento. Los Regidores, tendrán las siguientes facultades y obligaciones:
IV.- Desempeñar las comisiones que le encomiende el Ayuntamiento e informar con la periodicidad que le señale, sobre las gestiones realizadas”.
Pese a lo anterior, en la práctica es difícil observar que las comisiones municipales informen o rindan cuentas, tal parece ser que informar es una opción y no una obligación.
3. Conclusiones.
En resumen, la falta de un contexto explícito para que las diferentes comisiones municipales rindan cuentas sobre las actividades que han estado desarrollando propicia un subejercicio del derecho a la información que ocasiona a su vez un descontento de los ciudadanos, quienes no tienen los elementos suficientes para conocer el estado que guarda la administración pública municipal, ni bajo que evidencias o argumentos se tomaron tales o cuales decisiones para resolver los problemas públicos que más aquejan a su población. Quizás es tiempo de que los municipios miren a los estados y circunscriban sus acciones a las prácticas estatales de participación ciudadana, rendición de cuentas y transparencia gubernamental.
Por: Mtro. Juan Carlos Chávez Martínez.
[1] Ugalde, L. C. (2002). La rendición de cuentas en los gobiernos estatales y municipales. México: Auditoría Superior de la Federación.
[2] Cejudo, Guillermo y Ríos, Alejandra. (2019). La rendición de cuentas del gobierno municipal en México. México. CIDE.
[3] Aguilar Villanueva, Luis F. (2016). Democracia, gobernabilidad y gobernanza. Disponible en: https://www.ine.mx/wp-content/uploads/2019/04/CM_25-Aguilar.pdf
[4] Ibídem.
[5] Cejudo, Guillermo y Ríos, Alejandra. (2019). Op. Cit.
[6] Ibídem.
[7] Yañez Henric, Francisco. (2015). Reformando el cabildo. Cómo un cabildo más activo puede salvar a los gobiernos municipales en el Estado de México. México: CIDE.
[8] Estrada, José Luis. (2014) Condicionantes de la reelección en el gobierno municipal: análisis del diseño institucional en México. Disponible en: http://files.pucp.edu.pe/sistema-ponencias/wp-content/uploads/2014/12/JOSE-LUIS-ESTRADA-RODRIGUEZ.MEX_..pdf
[9] Moreno Jaimes, Carlos. (2008). Democracia electoral y calidad gubernativa: el desempeño de los gobiernos municipales en México. Jalisco, México: ITESO.
