*Mtro. Juan Carlos Chávez Martínez

1. Introducción.

La corrupción tiene muchos rostros. Uno de los que más llaman la atención, es aquello que llamamos “sistema de botín”. Una práctica muy arraigada en el ámbito municipal. El sistema de botín involucra problemas tales como la corrupción, la violencia, la opacidad, la ausencia de igualdad de oportunidades en el acceso a los puestos públicos y la discontinuidad en la provisión de los servicios[1]. De acuerdo con Mauricio Merino, en los sistemas de botín se les otorga a los vencedores de las elecciones el derecho a nombrar todos los cargos de designación en razón de la confianza política otorgada en las urnas[2].

Esta es una posición que se encuentra bien arraigada y hasta un tanto normalizada en el ámbito municipal, según la Fracción XXVII del artículo 68 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca[3], es facultad del Presidente Municipal: “Nombrar y remover a los demás servidores de la administración pública municipal, y expedir los nombramientos respectivos”. Lo anterior, solo permite observar la implementación del enfoque de sistema de botín por quienes llegan al poder y la falta de profesionalización en el gobierno municipal.

2. Desarrollo.

La justificación y la pugna por un mayor grado de profesionalización en el ámbito municipal rebasa las posiciones tradicionales que ven en las designaciones municipales, producto de un proceso electoral, una forma de evitar la politización de la agenda del gobierno ganador y que al derivarse de procesos electorales legítimos nadie tiene derecho a apropiarse de esos espacios públicos o que las elecciones democráticas son el vehículo privilegiado para integrar la autoridad políticas (y su administración públicas). Sin embargo, los argumentos a favor de una mayor profesionalización deben considerar que durante los últimos 20 años los gobiernos locales mexicanos han tenido una mudanza en las responsabilidades que han adquirido, misma que no se ha visto acompañada de una estrategia que garantice cumplir profesionalmente esas nuevas obligaciones, en otras palabras, la profesionalización de los municipios se justifica por que los municipios deben cumplir con las atribuciones exclusivas que le señala la constitución, porque deben acrecentar sus recursos fiscales y administrar libremente su hacienda, cuyo desarrollo coincide con la calidad profesional de sus gobiernos, asimismo, porque deben organizar y reglamentar su administración pública, por que deben cooperar con la política de desarrollo social de alcance federal y porque participa en relaciones intergubernamentales, tanto federales y estatales, que incluyen al municipio como un agente activo de la red de implementación de políticas públicas del país. Debido a todas estas razones, es que la profesionalización se constituye en sine qua non en el nivel municipal[4].

Además de las razones por las que se debe profesionalizar el ámbito municipal, también se encuentran los desaciertos y problemas que acarrean aquellos que sin previa profesionalización, dirigen los destinos del gobierno municipal. En este sentido, Mauricio Merino hace énfasis en que el ingreso y permanencia de los funcionarios, en este contexto de falta de profesionalización, se sustenta en el privilegio de valores de lealtad y disciplina de grupo y con la identificación personal del colaborar con quien dirige formalmente la organización de la administración pública, por encima de los valores de las aptitudes y capacidades de la especialidad requerida para el desempeño de una función pública[5].

Los problemas recurrentes, por falta de profesionalización, en los gobiernos locales de México pueden se resumidos de la siguiente manera[6]:

• Las funciones que realizan diversas áreas administrativas no están claramente definidas ni delimitadas, lo que provoca duplicidades e ineficiencias.
• Con frecuencia, los perfiles del recurso humano no corresponden a la función que se desempeña.
• En la gran mayoría de los municipios no existen políticas para el desarrollo de los recursos humanos, ni instrumentos para su regulación y desarrollo, y sólo menos del 30% cuentan con un área de recursos humanos (que en muchos casos sólo se encarga de asuntos relacionados con la nómina y la administración del personal).
• Con frecuencia los funcionarios no cuentan con la autoridad, los recursos, y la información suficiente para el buen desempeño de sus funciones.
• El modelo de organización y operación de la administración es muy centralizado, existiendo con ello, una tensión que con frecuencia se traduce en conflictos entre los regidores y los directores por no estar suficientemente delimitada la función de gobierno con la facultad ejecutiva.

También, en el ámbito municipal se suelen encontrar funcionarios municipales con escasa o nula experiencia en los asuntos públicos locales, con una antigüedad en el puesto que —en la mayoría de los casos— no rebasa tres años, que llegan y se van con los periodos de gobierno, que difícilmente culminan un proyecto integral de mejoras estructurales o de atención a los problemas públicos del municipio. Bajos niveles de profesionalización y arraigo hacen de la administración municipal un espacio de improvisación y experimentación continua. Es cierto, como los datos lo muestran, las administraciones municipales han crecido de manera importante en los últimos años, pues los retos de la agenda local generan una presión en este sentido; sin embargo, administraciones más grandes no necesariamente son más eficaces, puesto que el crecimiento se presenta en un contexto de falta de continuidad y reconocimiento a la función pública local, de ausencia de instrumentos legales y administrativos para ir más allá de un trienio o cuatrienio en el caso de algunos municipios en algunas entidades del país[7].

Para evitar esta serie de inconsistencias, desde hace algunos años se ha venido proponiendo en nuestro país la profesionalización o el servicio civil de carrera para el ámbito municipal.

Sin lugar a dudas la profesionalización resulta un elemento crucial para la generación de experiencias valiosas y de largo alcance al interior de las organizaciones públicas locales, que permita mejorar la calidad de la gestión diaria y le otorgue continuidad a las políticas. La tendencia hacia la urbanización de los territorios y la creciente presión por una mayor cobertura de infraestructura y mejores servicios públicos obligan hoy en día a los funcionarios y servidores públicos municipales —responsables de la prestación de estos servicios— a ser más profesionales, a mantenerse actualizados y a contar con sofisticadas herramientas y técnicas de gestión. Desafortunadamente, los datos arrojan amplias diferencias entre los esquemas contractuales, las capacidades profesionales y la formación educativa de los funcionarios locales en México, lo que de algún modo explica la brecha de desarrollo entre municipios de similares condiciones e inmersos en contextos parecidos[8].

A pesar de los problemas o inconsistencias a consecuencia de la falta de profesionalización, las propuestas por consolidar un servicio profesional de carrera van en aumento.

El servicio profesional de carrera (SPC) ayuda a mejorar el desempeño de las administraciones municipales al controlar el acceso y la permanencia en los cargos públicos con base en criterios meritocráticos. Sin embargo, ningún municipio en el país ha adoptado un verdadero SPC ya que, hasta ahora, no habían tenido incentivos para hacerlo. Con la reelección, la calidad de la administración se volverá una variable central para que el alcalde/presidente municipal (o partido político) se mantenga en el cargo. Sin embargo, esto chocará con la cultura de la designación de los compadres y aliados políticos como el principal criterio para ocupar un puesto. Además, transitar hacia un SPC será costoso y llevará tiempo observar resultados concretos. El éxito de un SPC dependerá de seleccionar una estrategia que maximice sus beneficios sociales en el menor plazo posible, a la par de reducir los costos políticos y económicos de su implementación[9].

La creación del SPC implica transitar de administraciones patrimonialistas y clientelares -donde el eje de la supervivencia no es el mérito, sino la lealtad- hacia burocracias modernas y profesionales. El sistema meritocrático impide a los gobernantes contratar, despedir, pagar y promover libremente a sus administrativos.5 Al contrario, se procura contratar y retener a las personas más aptas para realizar las tareas, las cuales requieren cierto grado de conocimiento técnico. Para ello, los SPC cuentan con un conjunto de reglas para controlar: 1) el acceso, 2) la formación y capacitación, 3) la movilidad interna y 4) los derechos y deberes (sistema de sanciones). A nivel individual, los sistemas profesionales de carrera ofrecen para los funcionarios seguridad en el empleo y una ruta clara de ascenso y promoción. Al regular todos estos elementos a través de reglas formales se logra cierta autonomía entre la esfera política y la administrativa. Los tres principales beneficios son: 1) la continuidad, 2) el apego a la implementación de las políticas públicas y 3) la mayor acumulación de conocimiento[10].

El servicio profesional de carrera no es sencillo de implementar. Para algunos como el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO) sugiere comenzar con los siguientes pasos[11]:

a) seleccionar áreas estratégicas del gobierno, es decir, la implementación tiene que ser, en un principio, acotada y gradual. Para ello es necesario seleccionar las áreas que naturalmente son más proclives a la profesionalización: las más técnicas y cuyos propósitos son menos susceptibles a los cambios de administración.

b) atraer talento, esto es, se deberá proponer un esquema de promoción o movilidad interna acompañado de un calendario de implementación flexible, de tal manera que se establezcan plazos, pero sin que cumplir con el calendario se convierta en el objetivo último de la política pública.

c) facilitar su cumplimiento y no aumentar la carga administrativa local, lo que es lo mismo, es mejor optar por modelos que no sean demasiado costosos o rígidos, ni que sean tan difíciles de cumplir que terminen por boicotear su adopción.

3. Conclusiones.

Para el Observatorio Ciudadano denominado Designaciones Públicas[12], y con quienes coincidimos, la implementación del servicio profesional de carrera tomará todavía un tiempo debido a los intereses políticos que se contraponen con este tipo de iniciativas. Sin embargo, se puede optar crear esquemas generales que permitan la transición a esquemas meritocráticos en el ámbito municipal. Los esquemas profesionales de carrera deberían comenzar con eliminar el enfoque de sistema de botín en la administración pública municipal y reemplazarlo con designaciones públicas, meritocráticas y profesionales. Según este observatorio, esta condición se cumpliría si se realizan buenas designaciones, para lo cual han propuesto 11 pasos:

Paso	Se refiere a:
1. Cumplimiento de los procedimientos establecidos en la Constitución local.	Cumplir cada una de las designaciones de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Constitución.
2. Establecer procedimientos específicos para cada designación.	Aprobación de acuerdos, de convocatorias o cualquiera otro documento por parte del órgano designador que especifique la forma en la habrá de llevarse a cabo la designación.
3. Establecimiento de plazos específicos y obligatorios en dichos procedimientos.	En los acuerdos y convocatorias deben establecerse fechas y plazos específicos.
4. Máxima publicidad durante todo el proceso	a. Transmisión en canales públicos o redes sociales b. Creación de micrositios. c. Audiencias públicas. d. Publicación de expedientes de candidatos. e. Publicidad en los mecanismos de evaluación. f. Publicación de resultados.
5. Definición de un perfil ideal que se adecue al contexto político de la institución en cuestión.	No solo de los requisitos constitucionales sino con una ponderación sobre las necesidades de un perfil ideal.
6. Definición de mecanismos de evaluación precisos a partir del perfil ideal.	Toda información sobre la evaluación deberá ser pública.
7. Discusión pública y amplia entre los encargados de la decisión.	El órgano encargado de llevar a cabo la designación deberá discutir pública y abiertamente sobre la idoneidad de las/os candidatos
8. Cumplimiento de requisitos constitucionales y legales necesarios para ocupar el cargo	Perfiles necesarios que cumplan las leyes
9. Cumplimiento de los plazos constitucionales, legales y los establecidos en acuerdos.	Respeto a los tiempos establecidos.
10. Correspondencia entre la decisión tomada y la evaluación.	La designación debe corresponder a la persona mejor evaluada de acuerdo con el perfil ideal y los criterios.
11. Fundamentación de las propuestas y de las decisiones de los órganos encargados de hacer la designación.	Los órganos encargados de hacer la designación deben exponer públicamente sus razones en donde se fundamente su decisión.
12. Participación de la ciudadanía	a. Por medio de cartas o escritos. b. Con voz en las audiencias. c. Grupo de acompañamiento conformado por notables, académicos, expertos, etc.

Consideramos que los pasos anteriores pueden reemplazar el sistema de botín en la administración pública municipal y servir de guía para comenzar a instaurar un sistema profesional de carrera paulatinamente a través de buenas designaciones de los servidores de la administración pública municipal.

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[1] Disponible en: http://contraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/Revista_Rc_et_Ratio/Rc_et_Ratio_12/Rc12_06_Leobardo_Ruiz_Alanis.pdf

[2] Disponible en: https://cide.repositorioinstitucional.mx/jspui/bitstream/1011/80/1/000069734_documento.pdf

[3] Disponible en: http://docs64.congresooaxaca.gob.mx/documents/legislacion_estatals/Ley+Organica+Municipal+(Ref+dto+1268+aprob+LXIV+Legis+22+ene+2020+PO+9+8a.+secc+29+feb+2020).pdf

[4] Ibídem.

[5] Disponible en: https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/rev-administracion-publica/article/view/19324/17405

[6] Disponible en: https://forosfyd.conago.org.mx/Zacatecas/Documentos/I_6_Profesionalizacion-de-los-Servidores-Publicos.doc

[7] Disponible en: http://datos.cide.edu/handle/10089/16462

[8] Ibídem.

[9] Disponible en: https://imco.org.mx/wp-content/uploads/2019/11/2016-Indice_Competitividad_Urbana-Documento.pdf

[10] Ibídem.

[11] Op. Cit.

[12] Disponible en: https://designaciones.org/federales/#!/principal