Cuando finalice la pandemia sanitaria nos enfrentaremos a la pandemia del desempleo y a otras crisis que vendrán. Aunque un pensamiento asegura que todo seguirá igual, más se dice que las crisis importantes se caracterizan por la incertidumbre y no existe duda que estamos inmersos en una de ellas al interrumpirse la vida normal. Por esto se exige la formulación de preguntas para no volver a encontrarnos en situaciones de vulnerabilidad y tener respuestas para poder avanzar. Sin embargo en Michoacán el Poder Legislativo y su Auditoría Superior (ASM) han considerado que la problemática de la auditoría pública es irrelevante en tiempos del covid-19. Por lo que resulta necesario preguntar, ¿Cuál será el impacto de las crisis en la Administración Pública Estatal y Municipal? Y sobre todo, ¿Cambiará el Congreso su actitud y visión para generar un nuevo paradigma en la fiscalización?
Parece que no. El día 21 de abril del 2020 “Sin discusión alguna y con 28 a favor y una abstención el pleno de la 74 Legislatura aprobó el dictamen de las cuentas públicas municipales en el que se concluye que fueron mal presentadas lo mismo que la fiscalización realizada por la Auditoría Superior de Michoacán (ASM)” (Quadratin, com, 21/04/2020). El objetivo de focalizar éste hecho radica en analizar ¿Por qué la presentación de las cuentas públicas municipales, su fiscalización y dictamen han resultado equivocados?
En principio, el comunicado 249/2020 de la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública de la LXXIV Legislatura del Congreso del Estado, informó que se analizó y dictaminó en tiempo (de acuerdo con la ley el 31 de marzo) el Informe General de Resultados de la Fiscalización de la Cuenta Pública de las Haciendas Municipales del Ejercicio Fiscal 2018, estableciendo lo siguiente:
- Se acordó instruir al titular de la Auditoría Superior para que, en un plazo no mayor de 30 días, rinda un informe detallado de las Haciendas Públicas Municipales que no se concluyeron al momento de su presentación.
- Se instruyó a la Unidad de Control y Evaluación del Congreso, verificar el desempeño de los servidores públicos adscritos a la Auditoría Especial de Fiscalización Municipal.
- Se exhortó a los 112 Ayuntamientos y el Concejo Mayor de Cherán para que presenten, de manera consolidada, la situación financiera, los resultados de las operaciones, las variaciones en la Hacienda Pública y los flujos de efectivos; así como en lo relativo al registro de ingresos, egresos, activos, pasivos, patrimonio y control; y de la misma forma integren los indicadores de evaluación del desempeño de las operaciones programáticas, presupuestarias, financieras y rendición de cuentas.
Éste último punto ilustra no solamente el desconocimiento contable sino también la problemática que enfrentan los municipios para cumplir con los Lineamientos para la presentación de la Cuenta Pública e Informes Trimestrales de los Municipios del Órgano de Fiscalización del Congreso (Periódico Oficial del Estado, 22 de agosto de 2016). Puesto que se revisó el Informe General de Fiscalización Superior de las Cuentas Públicas de las Haciendas Municipales 2018 (fuente: archivo en página web de la Auditoría Superior de Michoacán) resultando:
En revisión al 100% de los Informes Municipales (113) en el apartado I. De la valoración de que la cuenta pública esté presentada de acuerdo con la legislación aplicable.
El Número de Municipios que omitieron entregar información relevante impresa:
| Información requerida | Número de Municipios | Porcentaje (aprox.) |
| Programa Operativo Anual | 68 | 60 % |
| Presupuesto de Egresos y sus modificaciones | 38 | 33 % |
| Plan Municipal de Desarrollo | 38 | 33 % |
Y de los 112 Municipios revisados solamente dos, no tuvieron faltantes de información tanto impresa como digital (resultando incongruente el exhorto para que la totalidad presentara información) siendo los Ayuntamientos de Morelia y Sahuayo. Es decir, el 2.26%
Cabe mencionar que la carpeta de archivos del Informe Municipal en la página web de la ASM no contiene 113 Municipios sino 112. Porque cuando se abre el Informe del Municipio de Jiménez aparece el Informe de Lagunillas, luego no está y es una omisión. Y Lagunillas está duplicado, tanto en Jiménez como en su referencia correspondiente.
Pero lo importante es el exhorto a los Municipios para que presenten una serie de requisitos informativos que en la Cuenta Pública no se presentaron o integraron. Lo cual contraviene el artículo 71 de la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas que señala, la Comisión de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública someterá a votación del Pleno el dictamen correspondiente mediante la aprobación o no aprobación. Luego un dictamen es una resolución. Pero el Congreso de Michoacán exhorta a 112 Municipios que presenten información que no integraron en sus Cuentas Públicas. Y esto, en mi opinión, es una práctica equivocada y nociva al permitir que los Ayuntamientos generen documentos fuera de tiempo y forma.
Además tal exhorto es contrario a los principios de contabilidad generalmente aceptados, tal como el principio de período contable “Las operaciones económicas así como los efectos de ellos derivados, se contabilizan de forma tal que correspondan con el período económico en que ocurran” es decir, cada operación (o documento) que se realice debe registrarse (o fecharse) en el momento que se hace. Manipular registros, fechas o documentos es contrario a la transparencia y rendición de cuentas.
Pero también es importante enfatizar que el incumplimiento en la entrega de información no se debe a la falta de interés en los Municipios ni tampoco a estratagemas para desviar recursos públicos, sino a su imposibilidad. Es decir, los artículos 46, 47 y 48 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental y los Lineamientos para la presentación de la Cuenta Pública e Informes trimestrales de los Municipios en sus artículos 15, 16 y 17 se han convertido en letra muerta o media muerta. Dado que el incumplimiento en la presentación de información no es de ahora, se ha presentado desde años atrás. Por ello, con fecha 25 de septiembre de 2018, el Auditor Especial de Normatividad y Control de Calidad le envío tarjeta informativa al Encargado del Despacho de la Auditoría Especial de Fiscalización Municipal “Con la finalidad de determinar si requiere alguna modificación o actualización el Lineamiento de Cuenta Pública e Informes Trimestrales, invito a realizar un análisis del mismo tomando en cuenta las necesidades de su área para los fines que sean necesarios”. Lo cual es indicativo que el Auditor Especial de Normatividad detectó la necesidad de efectuar cambios en el Lineamiento antes citado. Pero no se produjo ninguna respuesta, mostrando la inercia y parálisis de la Auditoría Superior para implementar mejoras. Por lo que se continuó requiriendo a los Municipios 52 (cincuenta y dos) requisitos de información y documentación, y al final del requerimiento se establecía “En caso de no contar con la documentación e información de alguno de los puntos anteriormente relacionados, justificar por escrito el motivo de su omisión; apercibiendo que en caso de no presentar la documentación e información requerida en el plazo señalado, se observará…”.
Pero si se observó de nada sirvió, tal como la normatividad que dice “Los Informes Trimestrales deberán ser presentados en un plazo no mayor de treinta días naturales siguientes al de la conclusión del trimestre que se trate” (artículo 12, Lineamientos para la presentación de la Cuenta Pública e Informes Trimestrales). Porque si se hubieran revisado los Informes Trimestrales se hubiera detectado el incumplimiento en la elaboración de Planes y Programas básicos de la Administración Municipal.
Y esto nos remite al Dictamen en comento, de instruir a la Unidad de Control y Evaluación del Congreso que verifique el desempeño de los servidores públicos adscritos a la Auditoría Especial de Fiscalización Municipal. Tal si ellos solamente fueran los responsables. Y en el fondo prevalece la concepción que los errores en la fiscalización son de índole personal, tal como ha sido de culpabilizar a los auditores. Sin embargo, la evaluación del desempeño debe entenderse como un conjunto de múltiples relaciones, tal como: desempeño individual, desempeño institucional, estructura organizacional y liderazgo, entre otros factores. Y la prioridad es establecer un vínculo y valoración integral. Y saber que “La evaluación es un medio que permite conocer los aciertos y las equivocaciones, verificar si los procesos para alcanzar las metas son adecuadas y si el logro de los resultados es conveniente o inconveniente con respecto a los propósitos” (La relación entre el desempeño individual y desempeño institucional, Alfredo Muñoz García, XXI Congreso Internacional del CLAD, 11/nov/2016).
Pero la Auditoría Superior de Michoacán tradicionalmente ha sido renuente a aceptar sus equivocaciones y deficiencias. Por esto no tuvo eco el llamado del Auditor Especial de Normatividad para actualizar los Lineamientos de las Cuentas Públicas e Informes Trimestrales; porque toda propuesta de mejora implica necesariamente reconocer cuáles han sido los errores y porqué han fallado los Lineamientos para la presentación de la Cuenta Pública e Informes Trimestrales. Y esto conduciría a la inoperancia de los artículos de la Ley General de Contabilidad Gubernamental que fundamentan a los Lineamientos. Y aún más, de reconocer las deficiencias de la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas del Estado de Michoacán. Prueba de ello, en el 100% de los Informes Municipales 2018 en el apartado XIV que dice al calce, “Derivado de las Auditorías, en su caso y dependiendo de la relevancia de las observaciones, un apartado donde se incluyan sugerencias al Congreso para modificar disposiciones legales a fin de mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas” la ASM afirmó “no se emiten sugerencias al Congreso del Estado para modificar disposiciones legales”. Luego el dictamen aprobado que ha dado lugar al comunicado 249/2020 desconoce la problemática municipal, la debilidad de su Auditoría y de su diseño institucional.
Al respecto, la ASM ha presentado los Informes Generales de Resultados, sin embargo, en las Introducciones de los Informes Municipales se apunta “el presente informe sólo consigna los resultados finales y observaciones preliminares (…) puntualizando que, esta Entidad de Fiscalización seguirá con el procedimiento correspondiente en términos de lo que disponen los artículos 52 y 53 de la LFSRC (…) y una vez que se concluyan dichos trabajos, se le darán a conocer al Congreso del Estado”.
Asimismo en el apartado VI. Relativo a las observaciones determinadas, sugerencias, comentarios y documentación de las actuaciones que se hubieren efectuado. De los Informes Municipales, se señala “esta Auditoría Superior se encuentra en estos momentos en la fase de elaboración de los Resultados Finales y Observaciones Preliminares”.
Y en apartado VII. De los procedimientos administrativos instaurados y clasificación de responsabilidades fincadas derivadas de las irregularidades detectadas así como el estado vigente de los sujetos involucrados. En todos los Informes Municipales se manifestó “a la fecha de presentación del Informe General, la Auditoría Superior de Michoacán se encuentra en la fase de agotar el procedimiento previsto, relativo a las acciones derivadas de la investigación, por lo que aún no se instauran los procedimientos administrativos de responsabilidades”.
A lo anterior cabe señalar lo siguiente, un informe de resultados, como éste último término se define en el diccionario de la Real Academia Española se refiere al efecto, consecuencia o conclusión de una acción, proceso o manera en que termina algo. Pero en la Auditoría Superior de Michoacán se entregan informes finales que están en fase de elaboración o de agotar. Luego no son informes finales. Pero además, mencionar ‘Resultados Finales y Observaciones Preliminares’ resulta erróneo y contradictorio. Por ejemplo, “una vez que la Auditoría Superior de la Federación valore las justificaciones, aclaraciones y demás información (…) podrá determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares que les dió a conocer a las entidades fiscalización, para efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado” (Seguimiento y Solventación de las observaciones de auditoría determinadas en la revisión a las Cuentas Públicas, ASF, p.25). Es decir, las observaciones preliminares sólo tienen sentido antes del Informe de Resultados.
En el mismo sentido, los Informes Municipales han sido desarrollados conforme al artículo 62 de la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, que establece los apartados que debe contener el Informe General. Y en el apartado VII. De los procedimientos administrativos instaurados y clasificación de responsabilidades fincadas. Y en todos los Informes Municipales se dice “De conformidad con lo establecido en los artículos 52, 53 y 68 de la LFSRC (…) a la fecha de la presentación del Informe General, la Auditoría Superior de Michoacán se encuentra en la fase de agotar el procedimiento previsto, relativo a las acciones derivadas de la investigación, por lo que aún no se instauran procedimientos administrativos de responsabilidades”. Sin embargo, la Auditoría Superior evade o ignora que la investigación de presuntas responsabilidades se deriva de los Informes de Resultados, por lo que el apartado VII del artículo 62 es incorrecto (ver, Guía para el procedimiento de investigación y substanciación en materia de responsabilidades administrativas, ASOFIS, febrero de 2018, p. 27).
El problema del cierre de las auditorías ha sido permanente en la ASM. Y su efecto ha sido miles de expedientes sin resolver, al mezclar indebidamente la auditoría con el procedimiento administrativo de responsabilidades, originando que se incurran en vicios legales, indefinición, y corrupción de funcionarios y auditores en la manipulación de los expedientes.
CONCLUSIÓN
Quizá el Auditor Superior cuando presente el informe detallado al Congreso sobre la conclusión de las Haciendas Públicas Municipales no exprese la inoperancia de la Ley General de Contabilidad Gubernamental en lo relativo a los requisitos que deben contener en la presentación de las Cuentas Públicas ni de los Lineamientos para la presentación de la Cuenta Pública e Informes Trimestrales de la ASM. Y tampoco sugiera modificar disposiciones legales a fin de mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas, no obstante el permanente y mayoritario incumplimiento en la entrega de la información demandada.
Y tal vez la Unidad de Control y Evaluación se centre, exclusivamente, en lo mandatado por el Congreso, al verificar el desempeño de los servidores públicos adscritos en la Auditoría Especial de Fiscalización Municipal, tal si fuera posible dejar de lado el desempeño institucional, la función y liderazgo de los titulares de la Auditoría Superior, y sobre todo, el papel que han tenido las Legislaturas en hacer de su Órgano Técnico una agencia de colocaciones al designar a familiares o amigos para que operen a favor de sus intereses personales y la inadecuada práctica legislativa que se ha realizado ‘en automático’, es decir, sin análisis ni reflexión.
Y los Ayuntamientos, probablemente, no expresen las razones de su incumplimiento porque saben que incomodarán al Congreso y a sus fracciones parlamentarias, lo cual les pudiera ocasionar falta de apoyo financiero y político. Así que prefieren contratar de asesores a funcionarios de la Auditoría Superior (o familiares de éstos para encubrirse) y auditores a efecto que operen a su favor.
Sin embargo, éste tiempo de coronavirus ha trastocado el curso cotidiano de la sociedad, incluida la vida institucional. Y creer que no afectará la gestión pública estatal y municipal, sería ingenuo. Y sí antes de la crisis sanitaria los Municipios incumplían con los requisitos demandados para integrar la Cuenta Pública; si la Auditoría Superior continua evidenciando graves deficiencias; y si las Comisiones Inspectora de la Auditoría Superior y de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública de la LXXIV Legislatura han incumplido con revisar, analizar y dictaminar las cuentas públicas con base en los Informes de Resultados de la Resultados de las Cuentas Públicas de los Ayuntamientos (Ley Orgánica de Procedimientos del Congreso) y si las diputadas y diputados han asumido la simulación como narrativa parlamentaria y han caído en grave división. Por lo que no existe esperanza para que este Congreso emprenda modificaciones en la legislación de la Fiscalización de gran calado.
Así una vez más la fiscalización se ha minimizado. Antes se priorizaba el problema de la violencia y seguridad, ahora es la crisis sanitaria. Más han quedado en el olvido los informes de auditoría que observaron desvíos de recursos en los fondos destinados a la seguridad, en la construcción de hospitales y en la compra de insumos y equipamiento médico. Sin embargo, ahora, ante la incertidumbre y un escenario inédito, la fiscalización es la herramienta que podría fortalecer la vida institucional, de dar orden, de garantizar que los limitados recursos económicos que se dispondrán, efectivamente, se rinda cuentas, y ante todo, simplificar la gestión pública municipal.
Pero lamentablemente todo indica que en Michoacán como en México, mejorar la presentación de las cuentas públicas, su fiscalización y la actividad legislativa, seguirán siendo una simulación y sometidas al poder. Y mientras perdurará el mito “La Cuenta Pública es el documento de rendición de cuentas que contiene la información contable y presupuestaria, relativa a la gestión financiera que presentan las entidades municipales”.
Mario Alberto Gómez Maldonado
