Datos abiertos para combatir la corrupción en Oaxaca

La corrupción es un fenómeno complejo, y existen muchas definiciones al respecto. Para efectos prácticos y operacionales existen dos definiciones que pueden esclarecer este concepto. El primero, es la definición de Transparencia Internacional[1] que concibe a la corrupción como: “el abuso en el poder conferido para beneficio propio/privado”.

El segundo, es el concepto utilizado por el Dr. Mauricio Merino en un contexto de entrelazamiento del Sistema Nacional de Transparencia y el Sistema Nacional Anticorrupción, que concibe a la corrupción como “un sistema de captura de puestos, decisiones y presupuestos[2]”. De acuerdo con Merino hay una estrecha relación entre la información-datos con el problema de la prevalencia de la corrupción:

“el problema de fondo no estaba solamente en la negación o el ocultamiento deliberado de la información por parte de funcionarios negligentes o corruptos, sino en la falta de sistemas y de procedimientos para asegurar la producción y la salvaguarda de los documentos exigidos. Las reformas de transparencia revelaron las fallas estructurales de nuestros gobiernos: adueñados de las oficinas públicas como si fueran cosa propia, los funcionarios no habían desarrollado las rutinas básicas para generar y entregar la información que, en realidad, siempre le ha pertenecido al pueblo. De modo que fue necesario cambiar prácticas añejas para iniciar una revolución kantiana: la del imperativo categórico de abrir los datos públicos a la sociedad en su conjunto[3]”.

A pesar de los esfuerzos pasados y actuales para combatir la corrupción, la realidad es que las cifras recientes demuestran un escepticismo sobre los esfuerzos para combatirla. Los datos[4] de la encuesta levantada por MCCI[5]-Reforma[6] revelan cuestiones profundas respecto al tema. Por citar una cifra, el 47.12% de los encuestados dijeron que los actos de corrupción en el país se realizan muy frecuentemente en 2020 y el 43.03% dijo que estos actos se hacían frecuentemente. Es decir, de acuerdo con la percepción de la corrupción entre los encuestados no ha disminuido durante el primer año del gobierno actual. Asimismo, más personas piensan que la corrupción ha aumentado en el último año, pasando de 46.2% en 2028 a 53.2% en 2020. Finalmente, otra de las preguntas realizadas a la población refleja que el 42.72% cree que la corrupción aumentará en los siguientes 12 meses.

Las cifras anteriores reflejan que los esfuerzos por mejorar la percepción de la corrupción en el país han sido nulos. Sin embargo, uno de los instrumentos más fehacientes para combatir la corrupción son los datos abiertos. Tal como lo esboza claramente Fabrizio Scrollini[7] de Iniciativa Latinoamericana por los Datos Abiertos:

“En la medida en que la información sobre el uso de lo público sea escasa, opaca, incompleta o indescifrable, cualquier esfuerzo de vigilancia gubernamental o ciudadana se convierte en una tarea titánica. Esto explica que en los últimos cinco años, una nueva generación de periodistas, activistas, personal de gobierno, personas de la academia y un pequeño sector de empresas en varios países de América Latina hayan centrado sus esfuerzos de lucha contra la corrupción en una exigencia: que se liberen datos públicos sobre la actividad de los tres poderes del Estado, incluyendo presupuestos y compras públicas a nivel nacional y local”.

En este sentido, México no ha sido ajeno a la apertura de datos. Desde inicios de 2018 y durante 2019, México, en conjunto con diversos países del hemisferio como Argentina y Canadá, impulsaron el mandato para la creación del Programa Interamericano de Datos Abiertos para Combatir la Corrupción en la Organización de los Estados Americanos (OEA)[8]. A partir de entonces, México fue el primer país[9] en testear (implementar) la Guía de Apertura: Usar Datos Abiertos para Combatir la Corrupción[10] propuesta por la Carta Internacional de Datos Abiertos[11] (The International Open Data Charter) según consta en la página del Gobierno de la República[12].

Para cumplir con tal compromiso, México, mediante esta implementación, se identificaron 72 bases de datos estratégicos generadas en México, de las cuales 60 son responsabilidad del Poder Ejecutivo Federal. Gracias al trabajo y compromiso de varias áreas de gobierno se lograron publicar 7 nuevas bases de datos, y otras ocho se encuentran en proceso de publicación; además 32 bases lograron aumentar su nivel de apertura al mejorar la documentación[13]. En este punto, cabe aclarar que nuestro país ya había estado desarrollando una página en internet https://datos.gob.mx/ bajo el concepto de datos abiertos. Pero, estos datos no estaban enfocados en garantizar la lucha contra la corrupción. De acuerdo con Transparencia Mexicana[14]:

“En el contexto político mexicano y el próximo proceso de transición entre administraciones, es fundamental que los esfuerzos para estandarizar, publicar y utilizar datos abiertos como estrategia para controlar y reducir la corrupción se mantengan y fortalezcan desde la autoridad, así como desde otros sectores de la sociedad”.

A pesar de todo pareciera que los esfuerzos no han sido suficientes. De acuerdo con Castañeda[15] la página de datos abiertos en México es:

“Hasta ahora datos.gob.mx es una página que cumple con la primera etapa de un compromiso adquirido; sin embargo, es claro que para que México de verdad tenga datos abiertos habrá que esperar a ver resultados enmarcados dentro de un proyecto de mucho más alcance que una página de internet”.

En este tenor, Scrollini[16] sugiere que tener leyes para garantizar el derecho a la información puede no traer mayor responsabilidad de parte del gobierno:

“… creo que todos los comentaristas y académicos estarían de acuerdo en que los efectos de estas leyes no fueron un cambio radical en la forma en que opera el gobierno en América Latina. Esta línea de argumento también se aplica a los estándares técnicos, con la advertencia de que los estándares son más maleables, fáciles de involucrar y a menudo se encuentran con una comunidad diferente de profesionales. Pero como todos los participantes estuvieron de acuerdo, los estándares no son la varita mágica para la rendición de cuentas”.

Lo anterior no implica abandonar las bases de datos abiertos ni su obsolescencia, Scrollini sugiere tres pasos para mejorar la relación entre los datos y el combate a la corrupción[17]:

“se necesita más investigación para a) determinar los roles que los habilitadores deben jugar al promover el uso de datos para la rendición de cuentas b) para determinar cuáles son las estrategias más efectivas que los actores pueden ofrecer c) para determinar cómo se ve el “éxito” en este campo”.

Para que el entrelazamiento entre datos abiertos y corrupción sea contundente, las bases de datos deben contener información que los ciudadanos quieran conocer o utilizar para combatir la corrupción. De lo contrario, sucederá lo que describe Sandoval[18]:

“De acuerdo con las cifras descritas en el catálogo de datos de México, solamente se han creado alrededor de 16500 datos, provenientes de 221 dependencias gubernamentales que se encuentran ya dentro de esta plataforma; los cinco más descargados – sin revelar cifras – son de los siguientes temas: concesiones mineras, directorio de registro federal de ONGs; proyecciones de población de México; catálogo de centros de trabajo y catálogo de núcleos agrarios. Estos datos no parecen ser los datos que requieren los ciudadanos, de acuerdo con la Encuesta nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (ENAID) solo un 5.6% de la población realizó una solicitud formal de información, sobre dos temas: 1. Trámites, requisitos y formatos (el 49.9%) y 2. educación y programas sociales (19.7%)”.

Ante tal situación, The International Open Data Charter (La Carta de Datos Abiertos) se ha fijado como meta principal lograr un mundo en donde la información gubernamental se use con el objetivo de empoderar a las personas para construir sociedades más prósperas, equitativas y justas. La Carta fue fundada en 2015 y se basa en seis principios sobre cómo los gobiernos deben publicar información[19]. Son:

1. Abierto por defecto

2. Oportuno y completo

3. Accesible y utilizable

4. Comparable e interoperable

5. Para mejorar la gobernanza y la participación ciudadana

6. Para el Desarrollo Inclusivo y la Innovación

Hoy, la Carta de Datos Abiertos cuenta con más de 70 miembros, entre los cuales se encuentran gobiernos y organizaciones de todas partes del mundo. El objetivo de la Carta es integrar una cultura y práctica de apertura en los gobiernos de manera que sean resistentes al cambio político e impulsadas por la demanda de los usuarios.

Una de las circunstancias más plausibles de La Carta de Datos Abiertos es que recientemente ha lanzado una Guía de Apertura[20] que permite enlazar el uso de datos abiertos para combatir la corrupción. Es por eso que han sugerido siete acciones para que los datos cumplan su cometido en el combate a la corrupción:

La existencia de información en formatos digitales y compartibles. Muchos procesos del gobierno usan formularios en papel o generan archivos PDF, los cuales pueden ser difíciles para que las computadoras los utilicen.
La información debe publicarse como datos abiertos de acuerdo con los seis principios de la Carta de Datos Abiertos. La Carta establece las mejores prácticas para que los gobiernos publiquen datos: éstos deben ser abiertos por defecto, interoperables y oportunos.
Es necesario publicar los datos correctos. Dado que la corrupción a menudo sucede a través de redes complicadas, se necesitan múltiples conjuntos de datos para construir una imagen de lo que está sucediendo. La guía incluye una lista de 30 conjuntos de datos clave que se pueden utilizar para combatir la corrupción.
Los conjuntos de datos deben ser capaces de hablar entre sí para construir una imagen de lo que está sucediendo. La lista de conjuntos de datos de esta guía incluye información sobre las características que los conjuntos de datos deben cumplir para ser interoperables. La Guía ayuda a los gobiernos a entender qué conjuntos de datos deben priorizar para su recopilación y publicación y qué estándares de datos existen para seguir.
Los ciudadanos, periodistas y miembros de la sociedad civil tienen las habilidades y la certeza legal para analizar los datos que se publican, compartir los resultados públicamente y buscar una respuesta a sus conclusiones. Es probable que los usuarios directos de datos crudos sean un pequeño número de organizaciones especializadas y personas físicas comprometidas, que puedan actuar como intermediarios entre los conjuntos de datos y el público en general.
La publicación y análisis de datos deben ir acompañados de otros métodos de investigación, tales como entrevistar fuentes. El análisis derivado del uso de datos a menudo son sólo el primer paso para combatir la corrupción.
Es necesario que existan estructuras para que los gobiernos y las procuradurías de justicia respondan a los indicios de una posible actividad corrupta.

Lo más destacado de la propuesta de la Carta de Datos Abiertos, es que han identificado 30 conjuntos de datos en los que los países deben esforzarse para que estén disponibles e interoperables. Todos estos datos constituyen la infraestructura de datos anticorrupción. De acuerdo con datos contenido en el Barómetro de los Datos Abiertos de 2018[21] son preocupantes tres tendencias a nivel mundial:

Menos de 1 de cada 5 conjuntos de datos son abiertos: Es muy preocupante que la gran mayoría de los conjuntos de datos de estos 30 gobiernos permanezcan cerrados al público, dado que se espera que sean los líderes de los datos abiertos. Esto demuestra el poco progreso que se ha logrado en 10 años de datos abiertos.
Los primeros líderes mundiales están ahora decayendo: El Reino Unido — líder mundial en datos abiertos durante muchos años — ha visto su puntuación total disminuir ligeramente durante los cinco años en los que hemos estado midiendo su rendimiento con el Barómetro. El único otro gobierno que ha visto una reducción absoluta de la puntuación en este grupo de líderes es Estados Unidos, otro pionero que ha visto caer su puntuación en 11 puntos y que ya no puede seguir siendo considerado un campeón de los datos abiertos.
Los gobiernos todavía tratan los datos abiertos como un proyecto secundario: Los resultados del Barómetro muestran que los gobiernos siguen tratando los datos abiertos como iniciativas aisladas. Deben invertir en la gobernanza de los datos abiertos y darle prioridad para de este modo conseguir los cambios sustanciales que se necesitan a la hora de integrar la estrategia de apertura en todas las agencias y departamentos.

El último punto es de especial interés ya que este Barómetro sugiere “publicar datos con un propósito”. Esto es, trabajando en estrecha colaboración con grupos cívicos y otros grupos consultivos multilaterales para identificar los desafíos más urgentes que los datos abiertos puedan ayudar a resolver. Publicando los conjuntos de datos pertinentes y analizando el impacto conseguido. Uno de los más grandes desafíos es precisamente el combate a la CORRUPCIÓN[22].

A pesar de que Oaxaca se encuentra en el camino correcto en la apertura de datos abiertos y bases de datos, es indispensable no bajar la guardia. Uno de los primeros esfuerzos plausibles es el Padrón Único de Beneficiarios que ha implementado en años recientes la Coordinación de Planeación y Evaluación para el Desarrollo Social de Oaxaca (COPEVAL)[23]. Este padrón es el producto de la integración de los padrones de beneficiarios de la administración pública estatal. Dicha herramienta consolida la información para generar un esquema de monitoreo sobre el avance en la ejecución de los programas, así como un mecanismo para la transparencia y rendición de cuentas de la administración estatal[24].

Asimismo, el gobierno de Oaxaca posee una base de datos abiertos que se ha hecho pública, pero como un mecanismo forzoso de sujeción a las disposiciones establecidas en las leyes de transparencia local y nacional. Sin embargo, las presentaciones de los datos no son las adecuadas ya que no pueden ser reconocidos ni leídos por las computadoras comunes[25] y corrientes, es decir, requieren de programas o software especial para su lectura.

Se tiene la firme convicción de que, si se integran estas bases de datos al Sistema Estatal de Combate a la Corrupción en Oaxaca, podremos reducir esa brecha en infraestructura de datos abiertos para que la ciudadanía pueda aprovecharlos en el proceso de prevenir, detectar, investigar y sancionar actos de corrupción en nuestro Estado.

Por lo que se propone que la infraestructura de datos anticorrupción[26], y que son propuestos por La Carta de Datos Abiertos sean incorporados en el Sistema Estatal de Combate a la Corrupción en el Estado de Oaxaca, específicamente, que se incorporen a la Plataforma Digital Estatal[27], adoptando el nombre de Plataforma Digital Estatal de Datos Abiertos para el Combate de la Corrupción.

Las bases de datos que deben conformar y se deben incorporar a esta Plataforma son las siguientes: 1. Registro de cabilderos, 2. Declaración de intereses, 3. Registro de compañías, 4. Registro de organizaciones benéficas, 5. Servidores públicos que intervienen en procesos de contratación, 6. Personas políticamente expuestas, 7. Registro de servidores públicos, 8. Lista de contratistas de gobierno, 9. Consejos consultivos de gobierno, 10. Financiamiento a partidos políticos, 11. Presupuesto, 12. Procesos de adquisición, 13. Licencias, 14. Asociaciones público privadas, 15. Gasto, 16. Subsidios de gobierno, 17. Cooperación internacional, 18. Contratos de gobierno, 19. Datos de auditoría, 20. Votaciones, 21. Decisiones judiciales, 22. Registro de obras de infraestructura prioritarias, 23. Record de reuniones, 24. Cambios en regulaciones, 25. Promesas de campaña, 26. Contratistas sancionados, 27. Quejas a procesos de adquisición, 28. Registro público de la propiedad, 29. Impuestos, 30. Declaración patrimonial.

Esta propuesta se da en un contexto en el que la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Oaxaca[28] solo establece que los sujetos obligados deberán generar información en datos abiertos cuando se trate de obligaciones de transparencia:

“Artículo 10. Son obligaciones de los sujetos obligados en materia de acceso a la información, las siguientes:

XVI. Generar la información que se pondrá a disposición de la población como datos abiertos, con el propósito de facilitar su acceso, uso, reutilización y redistribución para cualquier fin, conforme a los ordenamientos jurídicos aplicables”.

Inclusive, en la Ley local de transparencia no incluye la definición y características de datos abiertos que, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, si contiene. Aunado a que los organismos garantes son los únicos facultados para promover la publicación de la información (de transparencia) en datos abiertos[29].

En resumen, todos los datos abiertos deben tener un propósito, es decir, que puedan ser utilizados y sean accesibles a la ciudadanía para el combate de la corrupción. Como lo ha establecido el Dr. Mauricio Merino[30] debe haber un entrelazamiento entre los sistemas de transparencia locales y los sistemas de anticorrupción locales:

“No obstante, la corrupción es un monstruo de mil cabezas. De aquí la importancia de asumir su combate… con total apertura sobre la información que producen y con la más amplia participación de la sociedad… costó mucho construir el argumento definitivo sobre la propiedad originaria de la información que produce el gobierno, hasta llevarlo al derecho fundamental a saber. Y aun después de haberse plasmado en la Constitución y en las leyes, las resistencias burocráticas no han sido completamente vencidas, ni tampoco ha concluido la tarea de diseño institucional para derrotarlas. Mucho menos el desafío de implementación que convoca a la persistencia. Aún estamos lejos de haber conseguido una gestión documental eficiente que no deje lugar a dudas sobre la importancia de registrar todas las decisiones y acciones que se realizan en nombre de la sociedad, sobre la base de las atribuciones y los recursos que les han sido asignados a los órganos públicos… hemos conseguido que la transparencia proactiva y el gobierno abierto se impongan como rutinas en todas las oficinas públicas”.

Es por eso que, si el Estado de Oaxaca desea combatir realmente la corrupción, con todas sus aristas, es imprescindible que lo haga desde la base del entrelazamiento entre el sistema anticorrupción local y el sistema de transparencia local; en especial, que los conjuntos de datos abiertos mencionados en párrafos anteriores estén disponibles para que sean consultados por la ciudadanía o para aquellas personas con un interés legítimo en rastrear, verificar y denunciar los actos de corrupción en Oaxaca.

[1] Disponible en: https://www.transparency.org/what-is-corruption#define

[2] Disponible en: https://www.imipe.org.mx/sites/default/files/pdf/ct26.pdf

[3] Op.Cit.

[4] Disponible en: https://contralacorrupcion.mx/presidente-tenemos-un-problema-la-gente-cree-que-hay-mas-corrupcion/

[5] Mexicanos contra la corrupción e impunidad.

[6] Periódico Reforma.

[7] Disponible en: https://elpais.com/elpais/2018/04/23/3500_millones/1524489697_559576.html

[8] Disponible en: https://idatosabiertos.org/mas-datos-menos-corrupcion/

[9] Disponible: https://datos.gob.mx/blog/mexico-primer-pais-en-implementar-la-guia-de-apertura-anticorrupcion-en-el-mundo?category=noticias&tag=nula

[10] Disponible: https://www.sesna.gob.mx/wp-content/uploads/2019/08/150.ustpdn.guia_apertura_datos_abiertos.pdf.pdf

[11] Disponible en: https://opendatacharter.net/

[12] Disponible: https://datos.gob.mx/blog/mexico-primer-pais-en-implementar-la-guia-de-apertura-anticorrupcion-en-el-mundo?category=noticias&tag=nula