Estoy al tanto de que el proyecto de ley de acceso en Brasil, pasó ya la aduana de la Cámara de Diputados y radica ahora en las instalaciones del Senado con algunos bemoles, como la figura del “secreto eterno”, que incluye información y documentos, situaciones acaecidas ¡hace más de un siglo!

Mientras, en Brasil a pesar de su admirable sistema electrónico de transparencia en el gasto, no existe una ley ni una autoridad encargada de tramitar y resolver los pedidos de acceso. En muchos casos el Estado no brinda respuestas negativas y lo que predomina es el silencio.

En Colombia se suele utilizar el derecho de petición, que si bien no es un procedimiento especialmente diseñado para acceder a la información, resulta lo bastante veloz, como para satisfacerlo (dentro de los diez días hábiles siguientes a la solicitud). A pesar de ello, sigue habiendo demasiados casos en los que no se tiene respuesta por parte de las entidades oficiales y las entidades suelen responder a las peticiones por fuera del término legal para hacerlo y sin sanción.

Es posible que estemos ante un fenómeno condenado a ser eterno (funcionarios empeñados en no dar acceso, ciudadanos necesitados de ella; aperturas promisorias pero coyunturales y retornos a la opacidad sombríos). Y este es el caso de México.

Aquí  cruzamos por el mismo péndulo, aunque un poco más pesimista que en el sur del continente, pues el tema ha pasado de moda y los enemigos del acceso a la información parecen contar ahora con la indiferencia explícita de muchos gobiernos estatales y, temo decirlo, también del gobierno federal, que nos ha mostrado no ser ningún apasionado de la transparencia, ni del artículo sexto constitucional, ni de la ley respectiva.

Como el vértice absoluto y obsesivo ha girado en torno a los problemas de seguridad, la transparencia no solo cayó a un tercer plano de las jerarquías gubernamentales sino que también, fue visto como un lujo fresaque estorba y que incluso, podía resultar contraproducente frente a las trascendentes actividades anti narcóticos que se despliegan o que se tienen planeadas. Esta visión de gobierno se sumó a los muchos prejuicios, intereses, mañas y artimañas inveteradas en la función pública mexicana. ¿Resultado? Otra desaceleración de un derecho que había cobrado vuelo y brío hasta el año 2007, y que, me atrevo a decirlo, había logrado conformar, con la reforma constitucional, la agenda de cambio gubernamental más importante en la década.

Vean si no: en junio del año pasado, el IFAI –una institución de la que muchos mexicanos estamos orgullosos- tuvo que conformar “un grupo de trabajo” con representantes suyos y de Gobernación para, cito, “explorar mecanismos que fortalezcan el pleno cumplimiento de la Ley Federal de Transparencia y al mismo tiempo, brinden certeza a las dependencias y entidades de la APF en su actuación en esta materia”. No tengo la menor idea que quisieron decir con eso (¿Gobernación vino en auxilio del IFAI? ¿el IFAI no puede someter a su imperio, con los instrumentos que le da la ley, a las dependencias federales rejegas? ¿Gobernación es un amable intermediario ante los desobedientes y los que desacatan?). Yo creo que la cosa exhibe debilidades institucionales que no deberíamos admitir en una institución tan seria y con una historia como la del IFAI.

Pero el drama mexicano se distingue del brasileño y del colombiano porque ellos no tienen una institución federal, 32 instituciones estatales, una ley de mucho empuje y sobre todo, un apartado constitucional en el artículo sexto, que con todo, siguen sin ser suficientes para vencer al péndulo de la opacidad.

Y es que, como se ha dicho en este mismo encuentro en días pasados, el artículo sexto no solo es un Tótem normativo (todos los componentes de una Constitución lo son), lo mejor del sexto es que planteaba un programa de cambio en el Estado nacional, un montón de tareas, explícitas e implícitas que se derivaron de su redacción y que escasamente han sido tomadas en cuenta por los decisores de esa política pública en México.

Creo que hay que volver a leer el artículo sexto constitucional porque allí  hay un programa legítimo y de consenso (firmado y aprobado por todas las fuerzas políticas de México) para un cambio estatal de gran envergadura y que hasta hoy ha sido penosamente desperdiciado. Se trata de diez temas que están allí, exigiendo atención, comprensión, explicación y desarrollo, pero que el virtual estancamiento y las muchas ofensivas en contra del IFAI, los han dejado en un limbo incierto. Veamos.

I.- Hasta ahora, las 33 leyes de acceso a la información siguen añadiendo trámites que, con una figura u otra, permiten prolongar o de plano entorpecer la entrega de información (el caso de los recursos de inconformidad, reconsideración, impugnación, incluso la positiva ficta y claro acudir al obsequioso Tribunal Fiscal y de Justicia Administrativa de la Federación). La Constitución ordena que el flujo sea expedito, lo que hace imperativo compactar los procedimientos de acceso a dos (solicitud de información y recurso de revisión). Expedito para ser transparente. Puro procedimiento que aún no se concreta, ni se entiende.

II.- La nueva generación de leyes de acceso tendrían que reconocer ya, las enormes diferencias que existen entre las instituciones, los poderes y los distintos órdenes de gobierno: los legislativos tan distintos a los ejecutivos, los municipios ó los poderes judiciales. La experiencia de estos años, indica que la información publicada en Internet no puede ser la misma en organizaciones tan desiguales y por tanto, las leyes deberán asumir la singularidad de la información relevante en las diferentes instancias. O sea: la información en internet debe ser específica y de mejor calidad. ¿Alguien puede informarnos de los pasos dados en esta dirección hacia la pactada y evaluada singularidad? ¿Dónde quedaron los ejercicios para el establecimiento de un canon, de una métrica de la apertura de los gobiernos? ¿Dónde quedaron la publicidad de las comparaciones intergubernamentales y el sano balconeo que realizaba el IFAI?

III.- En definitiva, se trataba de cancelar el pretexto más socorrido, esgrimido hasta hoy para negar la información pública en México: que el documento solicitado “no existe”. Los mexicanos pueden pedir información a sus gobiernos, pero como no ha sido plasmada en un papel, se niega olímpicamente, así se trate de un documento que tendría que haberse formulado precisamente porque forma parte de las facultades de esa autoridad. Pero ¿Cómo saberlo? Por eso, debe añadirse una nueva llave de seguridad: las autoridades de acceso (creadas en el párrafo cuarto de la reforma) deben poseer la facultad de discernir si es legal que algún funcionario alegue que “no tiene” el documento. Esa declaratoria ya no puede ser unilateral, ni del ente ni del IFAI, sino sujeta a la revisión y deliberación, y con posibilidad de corregir.

IV.- Más y mejor autonomía a los organismos garantes. Esto supone repensar el diseño institucional en el país, pues muchas de las peores simulaciones que hemos visto en los últimos tiempos se deben a que algunos órganos encargados de velar por el derecho de acceso, no están capacitados, carecen de conocimiento o simplemente dependen enteramente del poder que se supone, deben vigilar. Es indispensable construir el espacio para el ejercicio pleno de su autonomía de decisión mediante el involucramiento de más de un poder (ejecutivo, legislativo, incluso judicial) en el nombramiento de los funcionarios, mientras que su autonomía de decisión debe estar garantizada, por ejemplo, dotándolos de personalidad jurídica propia y garantías presupuestales. Tampoco hay grandes avances, sino es que puros retrocesos, en esta asignatura.

V.- Hay un punto de definición que no podría ser eludido en la camada de nuevas normas: la intimidad de las personas es también un derecho fundamental, equiparable al valor de la publicidad de la información. Aquí es donde sí se ha avanzado. En los últimos periodos, el Congreso de la Unión lanzó una discusión extensa que permite establecer una de las dos Leyes de Datos Personales: fijando los principios para su protección, tratamiento y comunicación y también –por coherencia jurídica y necesidad económica- creando una ley federal única para todo el país y norma para el sector privado.

Aquí  hay un avance político innegable, pero, no es un avance de la transparencia ni del acceso. Es otra cosa, y a ello me referiré en la conclusión.

VI.- Reducir el alcance del secreto. Hasta hoy, todo secreto cabildeado y validado en alguna ley (fiscal, bancario, fiduciario, de seguridad nacional, de salud, etcétera), tenía el mismo peso que el acceso a la información y transparencia; es un empate complicado y litigioso cuya solución resulta siempre incierta. Pero con el cambio constitucional la transparencia se vuelve decisiva, un “derecho fundamental” colocado por encima de las viejas nociones del secreto administrativo y gubernamental. El párrafo seis de la reforma sigue obligando por tanto, a que todas aquellas leyes que regulan organismos de interés público o receptores de dinero público, sean cambiadas a favor del acceso y la publicidad. Esto no quiere decir que quede abolida toda reserva de información delicada, sino que los legisladores, el IFAI y los demás órganos de acceso, están obligados a realizar una minuciosa exploración en las leyes para redefinir la pertinencia y legitimidad de los secretos. Esta tarea no se ha hecho.  El propio artículo sexto consagra el principio de “máxima publicidad” que debe orientar la interpretación y sobre todo la construcción de las normas. ¿Cuáles son esas leyes que están absolutamente de-sintonizadas con el sexto? Las financieras y tributarias por supuesto, la Vicepresidencia económica, que se niega ilegalmente y con bastante arrogancia, a someterse a los controles democráticos y en especial a las resoluciones del IFAI –Angel Trinidad, aquí presente, puede dar testimonio fiel- entre muchas otras cosas. Este inventario vendría a poner muchas cosas en su sitio, antes de que los entes vengan con un nuevo artilugio escondido en alguna parte de su ley.

VII.- ¿Cómo conocer y medir el trabajo de los gobiernos? Este es un reto administrativo y tecnológico mayor. Se trata de que México sepa exponer en las páginas institucionales de internet los “indicadores de gestión”, es decir, los cocientes que permiten medir y entender la manera en que se trabaja y se cumplen los objetivos de los programas gubernamentales. Es un tema nacional que, junto con otras reformas constitucionales recientes, plantea una nueva estructura de rendición de cuentas para la nación. Las reformas por venir deberán responder éstas preguntas básicas: 1) ¿Qué y cuáles son los indicadores de gestión en cada caso? 2) ¿Cuál es la mejor manera de publicarlos regularmente? 3) ¿Cómo dejar constancia de la eficacia con la que trabaja y gasta cada gobierno y cada institución?

VIII.- Más transparencia en las instituciones autónomas. Por su naturaleza, los poderes judicial, legislativo y las instituciones federales constitucionales, no quedaron bajo la jurisdicción del IFAI. Esto fue decidido desde la promulgación de la Ley Federal de Transparencia en 2002, argumentando y anteponiendo la independencia de dichas instancias. Así, ningún órgano ajeno, y menos ubicado en otro poder, podría intervenir en sus determinaciones. Sin embargo, hasta la fecha, ninguna de las modalidades que ha asumido el derecho en casi todas esas instituciones, alcanza a cumplir los nuevos atributos que se desprenden de la reforma a la Constitución; sea porque la independencia de sus órganos garantes es insuficiente; sea porque posee facultades limitadas; porque no son cuerpos especializados; porque el solicitante no es su prioridad o porque mantienen una aversión natural a corregir a su propia institución o poder (y a sus superiores jerárquicos).

Ese conjunto, los llamados Otros Sujetos Obligados (OSO’s)- hasta hoy, suelen apartarse de los imperativos del párrafo cuarto constitucional, especialmente en una de sus definiciones esenciales: la independencia de la instancia garante respecto a la autoridad que originalmente negó la información. A cinco años, tampoco existe un avance plausible en esta dirección.

IX.- La agenda de los municipios. La Constitución inyecta coherencia y homogeneidad al conjunto del sistema normativo, porque impone principios y procesos universales, comunes a todo gobierno. Su proemio dice: “Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el marco de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases”. Así, se definió los contornos de la discusión federalista, a saber:

1) las leyes estatales deben quedar alineadas con los preceptos constitucionales, y a su vez, los reglamentos municipales deben quedar en sintonía con los principios de las leyes estatales;

2) los municipios pueden emitir reglamentos, ejecutar políticas de transparencia, innovar sus prácticas, difundir el derecho entre la población, capacitar a sus funcionarios, establecer vínculos formales con autoridades federales y estatales, pueden incluso crear órganos especializados que promuevan la cultura, pero no podrían convertirse en jueces y parte de sus propias prácticas de transparencia;

3) por tanto, las decisiones de acceso de los municipios deberán ser corregidas de manera expedita –sin intermediarios- por los órganos estatales independientes;

4) los municipios con población mayor a 70 mil habitantes contarán con sistemas electrónicos que faciliten a los ciudadanos el acceso a la información.

Tampoco tenemos un balance de lo que pasó, un informe sobre esta tarea constitucional en el nivel básico del gobierno mexicano.

X.- Instituciones con suficientes dientes. Uno de los mandatos constitucionales es el diseño de un sistema de castigo que haga efectivo el ejercicio del derecho. La experiencia y la lógica jurídica han demostrado la necesidad de las sanciones administrativas, mientras que otras sanciones -las penales por ejemplo- deben reservarse en casos excepcionales. En todo caso, los funcionarios deben conservar el derecho de apelar la sanción (nunca la determinación de apertura) ante otro órgano que juzgue su responsabilidad.

Resumo: emprender un nuevo ciclo de reformas de las leyes en toda la República; homogeneidad generalizada para los procedimientos y las prácticas; obligar a documentar cada decisión importante –si no existe esto, la transparencia es irrelevante-; mejorar el diseño institucional de los órganos garantes para propiciar su independencia; que el derecho a la privacidad cobre la forma de ley; una revisión profunda de las causas y formas del secreto en el Estado mexicano; indicadores de gestión públicos, para que cualquiera pueda saber –con datos ciertos- cómo trabajan sus instituciones; profundizar el rigor del acceso a la información en las instituciones autónomas y en los municipios del país; e incrementar las sanciones por desacato o incumplimiento de la ley, incluso, para los que graciosamente se fugan a los Tribunales, al Fiscal y Administrativo o a cualquier otro para evadir sus obligaciones legales.

Esta agenda es el antídoto contra las regresiones… las que preocupan a esta mesa. La reforma constitucional no podía controlar ni exorcizar las pulsiones patrimonialistas o corruptas que se oponen al acceso a la información, pero justo por eso se colocó allí, en la trama constitucional: para fijar los estándares, marcar el rumbo y señalar lo que no debe hacerse.

Con ello, hipotéticamente, los ciudadanos tienen –tenemos- las herramientas jurídicas (los mecanismos de control constitucional) para enmendar las distorsiones y cancelar las regresiones. Los tribunales deberían tener un papel fundamental en la configuración del derecho de acceso a la información y en última instancia, la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Permítanme reiterarlo: la agenda gubernamental en torno a la seguridad –la guerra del narco- ha precipitado a un tercer plano de la agenda pública el derecho de acceso a la información. No discuto aquí si esa agenda o esa guerra son pertinentes o son buenas para el país, digo que son el centro, la columna vertebral de la acción federal, y en ese contexto, el IFAI y la transparencia no solo dejaron de importar, sino que empezaron a estorbar en el imaginario de procuradores, ministerios públicos y policías. Y el derecho de acceso a la información se fue convirtiendo en un tema paria frente al gigantesco desafío de muertos, guerras y vasta movilización policíaca y militar.

Lo cual no quiere decir que desde las instituciones del acceso no hayan pecado de desidia, especialmente y de manera central, esos años de inexplicable abandono a las tareas de la reforma a la ley de transparencia federal y del esfuerzo por convertir al IFAI, de una vez, en una institución constitucional autónoma, como lo vuelve a mandar, el sexto constitucional.

Y como corolario de todo, al lado de esta agenda quejumbrosa –lo admito-, déjenme poner el último riesgo de este pobre derecho, aunque quizás, sea el principal en los próximos años: la nueva obligación de protección de los datos personales en el IFAI puede causarle a esa institución, ya no una nueva ralentización de su trabajo, sino una severa alteración de personalidad, una función esquizoide, un desempeño psicótico crónico.

Como dije antes: la vida privada es un valor tan importante como la transparencia y el acceso; pero eso no quiere decir que ambas dimensiones tengan la misma prioridad ni la misma importancia en la agenda pública del presente mexicano. Si fuéramos un país que escapa apenas de una dictadura obsesionada con el control y el espionaje de sus ciudadanos, ni duda cabe: los datos personales estarán en la primera escala de la política pública. Pero no es nuestro caso. Como lo ha demostrado, con minuciosidad empírica, una reciente investigación debida al Doctor Sergio López Ayllón y Mauricio Merino, existe una franca fragilidad del sistema de rendición de cuentas y una absoluta necesidad de que la transparencia cobre un segundo o tercer aire, precisamente ante la grave aparición de más y más casos –como el de las averiguaciones previas o como el de las personas a las que les devuelve dinero el SAT- a cuyas autoridades responsables, simplemente, no les da la gana entregar, o a trasmano, reforman las leyes para conseguir pretextos a modo.

Sostengo que, con su nueva responsabilidad, el IFAI corre el riesgo de aparecer como el malabarista que no sabe qué hacer con los trastos que ha puesto en el aire, y lo peor, es que los datos personales se conviertan en la nueva prioridad, dando el pretexto discursivo y jurídico para nuevas cerrazones de los gobiernos y funcionarios en todas partes.

Hay que explicar muy bien en qué consiste el derecho a la privacidad que no es igual al de los datos personales; hay que decir que se trata de cuidar la dignidad de las personas, no de las instituciones ni de las agencias; y hay que darle su justa dimensión como tarea institucional. Sería demasiado fácil pregonar a estas alturas que el IFAI “mantendrá un equilibrio entre ambos principios”. No es cosa de principios, o de obligaciones, tampoco de equilibrios, sino de prioridades institucionales, recursos, empuje, iniciativas. Los datos personales son una tarea obligada que llega tarde a México; pero la transparencia y el acceso son de las pocas, indiscutibles conquistas de la última década, absoluta necesidad de la vida pública y una asignatura de sobrevivencia de la democracia, cuyo problema principal es la corrupción, el patrimonialismo, el dispendio y la falta de controles y no la transgresión a las esferas para la vida privada (que las hay) o el tráfico de datos (que los hay).

No creo que sea mucho pedir, que el IFAI, haga público, explícito su programa del porvenir inmediato, y nos informe cuál de los dos valores es su prioridad, su verdadera vocación. Cuando lo sepamos, sabremos el verdadero tamaño de los riesgos de la transparencia y el acceso a la información en México.