Por: Mariana Campos, Esther Ongay y Osvaldo Landaverde

La nueva administración ha puesto énfasis en el desarrollo de infraestructura al lanzar un ambicioso plan de inversión, el Programa Nacional de Infraestructura, que busca potenciar los sectores energético, hidráulico, salud, desarrollo urbano, vivienda, turístico y de comunicaciones y transportes. Según este plan, se invertirá un monto global de 7.7 billones de pesos durante el sexenio, de los cuales 3.9 billones se destinarán sólo a proyectos relacionados con la generación de energía.

De acuerdo al micrositio dedicado al plan, “la inversión en infraestructura es un tema estratégico y prioritario para México porque representa el medio para generar desarrollo y crecimiento económico y es la pieza clave para incrementar la competitividad”. Sin embargo, pese a que en los últimos años se han invertido una considerable cantidad de recursos en proyectos de infraestructura, parece que el crecimiento económico ha sido decepcionante e insuficiente comparado con el esfuerzo emprendido, en términos de recursos empleados para que más mexicanos gocen de mejores condiciones de vida.

Es importante señalar que la tendencia de aumentar el gasto de capital no es del todo nueva. Es una estrategia ya probada que ha dado resultados mediocres. Este gasto, que incluye principalmente a aquél destinado al desarrollo de infraestructura, creció alrededor de 159% en los últimos 10 años. Su incremento no puede achacarse a la propia evolución del gasto público general, dado que el gasto de capital aumentó a un ritmo superior. El gasto de capital representó 14.1% del gasto total en 2006 y 21% en 2013. Además, en los últimos años del periodo de referencia, el crecimiento del gasto de capital o de inversión física se ha acelerado. De esta manera, la tasa de crecimiento promedio anual del gasto en inversión física se duplicó entre 2007 y 2013, llegando a 8.3%, cuando solamente alcazaba el 4.1% entre 1990 y 2006.

Fuente: Elaboración propia con base en la “Situación Financiera del Sector Público” reportada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) en las Estadísticas Oportunas de su página Web.

En este artículo no podemos precisar cuál ha sido la contribución exacta que la inversión pública ha aportado al crecimiento, pero es indiscutible que el crecimiento del PIB y los niveles de productividad han sido decepcionantes en comparación con los de otros países que proporcionalmente gastan menos en inversión que México. El crecimiento promedio anual del PIB per cápita de México fue de 1.1% entre 2000 y 2013, en contraste con los 4.4% de Perú o los 3.3% de Chile, siendo que en el mismo periodo estos dos países han tenido un porcentaje de inversión respecto al PIB menor que el nuestro.

En las gráficas anteriores, las barras grises representan países económicamente desarrollados, mientras que las barras naranjas se refieren a países latinoamericanos en vías de desarrollo. A partir del modelo de Solow, se puede decir que resulta natural que los países más desarrollados tengan una menor tasa de crecimiento, puesto que sus economías son más grandes y, por lo tanto, es mucho más difícil alcanzar tasas de crecimiento elevadas. Por este motivo, las economías pequeñas o medianas deberían presentar tasas de crecimiento más altas pero, como lo muestra la gráfica, no es el caso de México ni de Guatemala.

Fuente: Elaborado por Arnold Harberger con base en datos del World Economic Outlook.

Asimismo, se observa que México es el único país entre varias economías emergentes como Brasil, China, Rusia, India o Sudáfrica que presenta una productividad total de los factores decreciente en los últimos años.

Fuente: OCDE (2013) OECD Economic Surveys: Mexico 2013.

Hace falta indagar más a fondo lo que no está funcionando y sugerimos dos líneas de reflexión al respecto: 1) la inversión no genera los rendimientos prometidos, y hay que entender bien las causas de ello, porque posiblemente no sólo sea un tema de “cuánto” se gasta, como generalmente se afirma, sino también de “cómo” se gasta o 2) existen factores ajenos a la inversión física que no permiten que se genere un mayor crecimiento y también pueden estar afectando negativamente los rendimientos de la inversión. De cualquier forma, la solución es más compleja que gastar más y permitir al sector privado invertir en el sector energético.

Aunque no existe una evidencia definitiva al respecto, hay algunos indicios para pensar que el deficiente entramado institucional que prevalece en términos del manejo, administración y ejecución de estos proyectos está limitando el rol de la inversión pública. De una muestra de 80 proyectos de inversión que fueron auditados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF) entre 2000 y 2010, 73% no contaban con un proyecto ejecutivo o éste resultó ser inadecuado.[1] Como resultado, se encontró que la mayoría de los proyectos auditados presentaron desfases importantes en sus calendarios y aumentos considerables en sus presupuestos.[2] Es frecuente observar obras mal terminadas o disfuncionales. Todos estos malos resultados disminuyen los impactos sociales y económicos de los proyectos,así como, sin duda, su aportación a la productividad.

Ante el anuncio de la mega inversión prevista por el gobierno, no queda claro cómo van a atenderse estas deficiencias para obtener mejores resultados en el futuro.

Existe un buen número de trabajos científicos que pretenden asociar la calidad institucional y normativa de las instituciones que manejan los proyectos de inversión con el impacto económico y de desarrollo de éstos. En este sentido, el FMI confirma que las malas prácticas en el seno de las instituciones, que permiten la corrupción o un manejo poco ejecutivo de los proyectos, no sólo están asociadas con la construcción de obras mal planeadas, sino también con un mayor deterioro de la infraestructura existente, debido a un mal mantenimiento (Tanzi y Davoodi, 1998).

En el caso de México, podemos mencionar que todos los proyectos de inversión no están sujetos a la misma regulación, por ende no se manejan con las mismas prácticas. El rigor al que se someten depende del origen de su financiamiento. Por un lado están los registrados en la Cartera de Inversión, que reciben aproximadamente la mitad del gasto en capital del país. Éstos son sometidos a ciertos controles y a una serie de buenas prácticas, que supuestamente deben cumplirse al liberar el flujo de recursos. Entre estos requisitos, que por cierto son mejorables, está la obligación de presentar estudios para demostrar la rentabilidad socioeconómica de los proyectos, de monitorearlos o de generar índices que permitan medir el impacto en la productividad.