Por: CIDAC MÉXICO

Tras la promulgación de las leyes secundarias de la reforma energética, la Presidencia de la República no tardó mucho en subir un sitio de internet alusivo a la serie de reformas que se han aprobado durante el primer tercio de su sexenio. El gobierno federal presume un total de once rubros donde se han hecho modificaciones legales con el propósito de “mover a México” (por cierto, aunque el tema laboral también se incluye, éste todavía alcanzó a ser promulgado por el ex presidente Calderón). Sin embargo, llama la atención la ausencia de dos de los tres asuntos que, en teoría, Enrique Peña dijo pretender impulsar hace casi dos años, aún antes de tomar posesión de su cargo en Los Pinos. En agosto de 2012, en el marco de la primera reunión plenaria de congresistas del PRI de la LXII Legislatura, tanto los líderes parlamentarios del tricolor como el entonces coordinador del equipo de transición, Luis Videgaray, aseguraron que los ejes de la agenda inmediata serían tres: el fortalecimiento del sistema de transparencia y rendición de cuentas (el único presente –a medias— en el portal http://reformas.gob.mx ); la creación de una comisión nacional anticorrupción; y el diseño de una ley para regular el gasto en publicidad gubernamental. ¿Qué estatus guardan estas iniciativas en su momento prioritarias dentro del discurso de Peña?
Si bien Enrique Peña no tenía facultades constitucionales para presentar iniciativas de ley como presidente electo, y que debían ser procesadas por los legisladores de su partido y sus aliados, Videgaray explicaba que era del interés prioritario del presidente electo ofrecer garantías, sobre todo a quienes no lo habían respaldado en las urnas, de que gobernaría con un espíritu democrático y abierto. En aquellos ayeres se anunciaba como coordinadores de los proyectos a los entonces futuros (y no por mucho tiempo) diputados Claudia Ruiz Massieu (transparencia), Jorge Carlos Ramírez Marín (regulación de la publicidad gubernamental), así como Emilio Lozoya Austin (comisión anticorrupción). El 10 de septiembre de 2012 se anunció la propuesta de transparencia, modificando al IFAI (y barriendo a sus entonces comisionados), ampliando el catálogo de sujetos obligados por el artículo 6 constitucional a partidos políticos, sindicatos y fideicomisos públicos, así como dictando la posterior armonización de los marcos legales en los estados vía una ley general en la materia, pendiente desde 2002. El 15 de noviembre siguiente se tramitaron las denominadas reformas administrativa y anticorrupción, las cuales modificaban la estructura del gabinete para, entre otras cosas, eliminar la Secretaría de la Función Pública (SFP) y dar paso a un eventual órgano anticorrupción autónomo mandatado en una reforma –aún inconclusa—al artículo 113 de la Constitución. Por último, la iniciativa acerca de gasto público en comunicación social jamás salió de los escritorios presidenciales.
Hoy que la retórica presidencial parece haberle dado cerrojazo a lo que la autoridad considera las reformas fundamentales para el país, ninguna de las tres propuestas iniciales de Peña han culminado su proceso; dos quedaron truncas y una ni siquiera apareció. Aunque ya se cuenta con una reforma constitucional en materia de transparencia, un nuevo, ampliado –y más oneroso—IFAI, todavía está por verse si se materializarán tanto la creación de la Ley General de Transparencia (LGT), como la Ley General de Archivos (LGA). La importancia de ambos ordenamientos radica en cuestiones tales como fomentar la homologación de reglas y procedimientos de los órganos de transparencia a nivel federal y estatal, establecer de qué manera rendirán cuentas los nuevos sujetos obligados –el tema de partidos políticos y fideicomisos es especialmente sensible, tal vez más que el de los sindicatos—, y fijar parámetros a fin de sistematizar la información y hacerla de fácil acceso público. En suma, las leyes secundarias pendientes en transparencia no son cosa menor. En el caso del tema anticorrupción, la SFP en efecto quedó extinta desde diciembre de 2012. El problema es que la Comisión Nacional Anticorrupción (CONAC), su presunta sucesora, aún no existe. De esta forma, la SFP opera como una especie de “muerto viviente”, tan o más ineficiente que de costumbre en su función de vigilar el buen actuar de los funcionarios públicos. En noviembre, la reforma anticorrupción cumplirá dos años congelada en comisiones del Senado.
Finalmente, la regulación del gasto en comunicación social parece haber salido del radar presidencial. Si acaso se podría tomar como referente una propuesta enarbolada apenas el 26 de marzo de 2014 por la senadora priista Cristina Díaz, la cual crearía una Ley de Propaganda Institucional. No obstante, los incentivos para una llevar adelante desde el gobierno federal una reforma en ese sentido son casi nulos. Es cierto que Enrique Peña habría gastado en su primer año de gobierno (2013) un monto inferior (4.1 mil millones de pesos) al ejercido por su antecesor en un periodo similar (Felipe Calderón gastó 5.2 mil millones de pesos en 2007). Estará por verse si, en plenos prolegómenos de la contienda electoral intermedia de 2015 y con la mala publicidad que se le ha hecho a algunas de las reformas, la actual administración va a querer limitarse en los recursos encaminados a promover sus presuntos logros.
Como ha sido una constante en las reformas promulgadas durante el presente sexenio, el primer requisito que han cumplido sus contenidos no tiene tanto que ver con crear marcos jurídicos proclives a estimular el desarrollo y las mejores prácticas en los rubros concernidos. El gobierno federal tiene claro que su prioridad es mantener el mayor control posible de las variables políticas, el cual tuvo una breve era de relajación durante los últimos tres lustros. Así, la autoridad parte de ese punto a fin de diseñar su proyecto de desarrollo económico, no al revés. Mientras esta sea la tónica, los contrapesos democráticos de la transparencia, la lucha contra la corrupción, y la rendición de cuentas, permanecerán como “la muñeca fea” de las reformas.

El pasado lunes 11 de agosto, el presidente Enrique Peña promulgó la reglamentación de la reforma constitucional en materia energética, con lo cual concluyó el proceso legislativo encaminado a generar la apertura en el sector. Como mencionó el primer mandatario en su discurso, a partir de la publicación de las veintiuna leyes secundarias en el Diario Oficial de la Federación, ha comenzado el proceso de ejecución de las mismas que corresponde al gobierno federal.
Es una buena noticia que el Ejecutivo haya decidido acelerar los tiempos de instrumentación de la legislación energética. Peña expuso un decálogo donde acortó los plazos para la entrega de los resultados de la “Ronda Cero” y “Ronda Uno” –donde se le asignan los yacimientos a explotar a Petróleos Mexicanos por sí solo y en alianza con otras petroleras privadas, respectivamente –, además de anunciar para las siguientes semanas la creación del Fondo Mexicano del Petróleo, la del Centro Nacional de Control de Energía (CENACE) y del Centro Nacional de Control de Gas Natural (CENAGAS) y la expedición de los reglamentos correspondientes, entre otras medidas. No obstante, más allá de los riesgos que entraña acelerar la creación de reglamentos –normatividad crucial para la correcta implementación de la reforma energética–, la administración actual ha dejado mucho que desear cuando tiene que ejecutar las leyes: los abundantes casos de impunidad en el país, los continuos problemas de seguridad en diversas entidades de la República, los conflictos para hacer efectivas las evaluaciones magisteriales prescritas en la reforma educativa, y el ínfimo crecimiento económico, son sólo cuatro ejemplos donde el gobierno peñista no ha sabido aún ejecutar. Existe el riesgo latente que ante el choque con múltiples intereses afectados por la reforma energética, la implementación de estas leyes se vea afectada y no se alcancen los beneficios prometidos.
La correcta instrumentación de la reforma energética pasa por lograr que, en la práctica, tanto el sector de hidrocarburos como el de electricidad sean competitivos y las dos paraestatales respectivas, PEMEX y CFE, se conviertan efectivamente en empresas productivas del Estado. De manera particular, los problemas de las paraestatales residen en las resistencias a mejorar en productividad laboral de los sindicatos, temas de transparencia en el uso de los recursos, rendición de cuentas y corrupción. Asimismo, la conversión del pasivo laboral a deuda pública es un mal augurio de la ejecución de la reforma, puesto que continúa solapando incentivos perversos al no haber una restructura de los esquemas laborales que generaron dicho pasivo. Mientras no se corrijan este tipo de problemas al interior de PEMEX y CFE, no podrán ser verdaderamente empresas productivas, reduciendo inevitablemente el alcance de la reforma.
El otro gran actor que puede afectar la ejecución de la reforma es el mismo gobierno federal quien, en su interés de control político, pudiera disponer de los recursos del Fondo Mexicano del Petróleo para complementar el Presupuesto de Egresos de manera subóptima. La legislación secundaria enumeró los motivos por los cuales la Secretaría de Hacienda podrá utilizar los recursos del Fondo para el gasto del año en turno, siendo factible que por una mala ejecución de las políticas económicas –y la consecuente caída en el PIB—, la renta petrolera acabe como un gasto sumamente ineficiente. Si la renta petrolera no es utilizada de manera apropiada, la gran mayoría de los mexicanos obtendrá un beneficio mucho menor de la reforma al sector de hidrocarburos.
Para que México obtenga el mayor provecho de la reforma energética, es imperativo que en la ejecución de esta legislación se combatan las tentaciones extractivas de las instituciones y actores del sector. Si se sigue privilegiando una lógica de control político a través de los recursos petroleros que permiten el gasto público en lugar de un mercado competitivo, el país se expone a que la apertura del sector no sea tan atractiva para los inversionistas y los beneficios prometidos sean, como de costumbre, retórica vacía. Del mismo modo, si no se diseña una estrategia integral que no siga asiéndose sólo de la riqueza petrolera a fin de promover el desarrollo del país, apenas se podrá aspirar a un crecimiento, si bien no ficticio, sí de cortísimo alcance.

Lo que parecía una reforma para crear un órgano regulador robusto e independiente en las telecomunicaciones, está derivando en una legislación secundaria que merma la expectativa inicial sobre su posible poder ante los gigantes del sector. Con la entrada en vigor el 13 de agosto de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR), el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) deberá escoger batallas para defender su fortaleza en dos sentidos: discernir si debe interponer controversias o acciones de inconstitucionalidad de la LFTR; y sumergirse en el océano de posibilidades de interpretación de los artículos transitorios de la LFTR a fin de apuntalar sus decisiones sobre los agentes preponderantes, principalmente en el sector de telecomunicaciones.
Desde la promulgación de la ley, 219 organizaciones civiles solicitaron a la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), y al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) interponer acciones de inconstitucionalidad por violaciones de la LFTR a derechos humanos, al acceso a información pública, a la privacidad y a la protección de datos personales. Sin embargo, ninguna institución decidió ejercer su facultad, inactivando una posibilidad más para el IFT de subsanar su fortaleza jurídica. Por otro lado, llama la atención que varios temas clave de la reforma de telecomunicaciones se encuentren en artículos transitorios que, en principio, son normas jurídicas temporales que pierden su efectividad una vez que han cumplido su cometido, y cuya interpretación genera vacíos legales para los regulados.
Un ejemplo de estas lagunas, es el criterio de agente económico preponderante. De acuerdo con el artículo transitorio décimo segundo de la LFTR, un agente así declarado puede dejar de serlo si presenta a consideración del IFT un “plan basado en una situación real, concreta y respecto de personas determinadas, que incluya la separación estructural, la desincorporación total o parcial de activos, derechos, partes sociales o acciones o cualquier combinación de las opciones anteriores a efecto de reducir su participación nacional por debajo del 50 por ciento del sector de telecomunicaciones … siempre y cuando se generen condiciones de competencia efectiva”. Posteriormente, el IFT entonces evaluará la viabilidad de dicho plan y podrá postergar hasta 10 meses su resolución final. Asimismo, el agente preponderante tendrá la opción de rechazar o aceptar el plan, en cuyo caso afirmativo, el IFT extinguirá las medidas regulatorias asimétricas.
Para el caso específico de América Móvil (AMX), entonces no queda claro aún si las medidas de enajenación de activos a un independiente serán suficientes para poder librarse de la declaratoria de preponderante. Incluso, según declaraciones de directivos de la empresa, las medidas asimétricas actuales muy posiblemente permanecerán para AMX aún sin el carácter de preponderante. La disputa por el poder entre los mercados y los reguladores será cada vez más tirante, de persistir resquicios y lagunas en las leyes. Las respuestas de los mercados, sin duda, marcarán la pauta de las decisiones del regulador. La disyuntiva es clara; si el gobierno busca incentivar crecimiento en el sector y en la economía, tendrá que meditar muy bien su interpretación de los artículos transitorios tomando en cuenta la velocidad de respuesta de los mercados y, principalmente, los objetivos capitales de la reforma constitucional. Los inversionistas de este sector tienen un espectro global amplísimo de inversión, y su flexibilidad y alcance de actividad económica superan por mucho las capacidades materiales del gobierno. Por otro lado, si las autoridades privilegian el control político en la interpretación de la ley, los mercados reaccionarán inversamente monetizando sus activos, y trasladándolos a otras jurisdicciones (AMX es el tercer operador del mundo).
Así las cosas, la fortaleza del IFT está en jaque. Interesante será su proceso de toma de decisiones en función del nivel de credibilidad que pueda alcanzar en el corto plazo. Como dicen los mejores ajedrecistas, la táctica fluye a partir de una posición superior.