Introducción

En México existen dos órganos rectores de fiscalización: la Auditoría Superior de la Federación (ASF) cuyo titular es designado por la Cámara de Diputados; y la Secretaría de la Función Pública (SFP) depende del Poder Ejecutivo Federal por lo cual el Presidente en turno tiene la facultad de nombrar a su titular. México es una república federal que está dividida políticamente en 32 entidades federativas. Las cuales reproducen el esquema federal, es decir, en cada una de las entidades federativas o estados se cuenta con una Auditoría Superior que fiscaliza a las dependencias estatales y municipales, e informa de ello a su congreso estatal; y una Secretaría de Contraloría que supervisa el adecuado funcionamiento en cada gobierno de las entidades federativas.

Un indicador que permite dimensionar el tamaño de los órganos de control y fiscalización lo constituye su presupuesto asignado. Por ejemplo:

En el año 2020, la Auditoría Superior de la Federación contó con 2,400 millones de pesos (MDP) y la Secretaría de la Función Pública 2,300 MDP. Y una muestra del presupuesto en las entidades federativas, en el Estado de Michoacán su Auditoría Superior se le asignó 900 MDP, y su contraparte, la Secretaría de la Contraloría 100 MDP, es decir, el costo de la fiscalización en el Estado de Michoacán fue de 1,000 MDP. Y sí existen 32 Estados, el monto total fue de 32,000 MDP, más lo asignado a la ASF y SFP representa un total de 36,700 MDP al año. Y si para comprar un euro se requieren 24 pesos (aprox.) luego la fiscalización en México tiene un costo de 1,535 millones de euros (nota. Se redondearon cifras para una mejor comprensión. Y cabe señalar que no se incluyó a las contralorías municipales dado que sus asignaciones presupuestales son muy variantes, oscilando de 1 MDP a más de 300 MDP anuales, y cada entidad federativa cuenta con una contraloría dado con una asignación presupuestal variante, oscilando de 1 MDP a más de 300 MDP anuales. Pero no obstante de no haber incluido el costo de las contralorías municipales y haber aproximado las cifras en las auditorías superiores y contralorías estatales, el objetivo es dar una idea del monto que se destina en México a la fiscalización, sobre todo, cuando se pretende resaltar sus éxitos, pero no sus errores.

Tal como ha sucedido en el Seminario Internacional sobre Participación Ciudadana y Fiscalización, en septiembre 2020, organizado por cinco organizaciones civiles y la ASF. Con la participación de servidores públicos de EFS y organizaciones civiles de Argentina,  Brasil, Colombia, Chile y México. Y en febrero 2021 se ha emitido un documento a manera de Memoria de dicho Seminario, manifestando que los participantes se comprometieron al fortalecimiento de las sinergias entre el estado y la sociedad para la rendición de cuentas.

Y puesto que se realizaron propuestas y recomendaciones “que representan una futura hoja de ruta para la OLACEFS y las EFS”. Las cuales señalan el camino o la dirección que debe seguir la fiscalización. Sin embargo, como ciudadano mexicano, autor del presente ensayo, y atendiendo al compromiso que debe existir una acción conjunta entre el estado y la sociedad para la rendición de cuentas, me permito compartir una experiencia derivada del uso de información generada en las EFS en relación con entrevistas de periodistas a responsables de la fiscalización que permiten conocer datos más allá de sus declaraciones oficiales a efecto de analizar sus relaciones y discernir la viabilidad de sus propuestas.

La idea cardinal del Seminario: participación ciudadana en la fiscalización. Y su propósito, cómo hacer que la ciudadanía participe en las labores que realizan las EFS encargadas por mandato constitucional de fiscalizar el gasto público.

Se reconoció “se corre el riesgo de que la promoción de la participación ciudadana constituya un esfuerzo realizado con el fin de “cumplir” pero no genere impacto relevante en la fiscalización”. Agregando que un factor que lo explicaría, es que la participación ciudadana “podría afectar la independencia de las EFS y/o la objetividad de la labor fiscalizadora” (La participación ciudadana en la fiscalización: La agenda a futuro, RRC, 15/02/2021). Ante este pensamiento y la pregunta formulada por la ASF en la promoción del mencionado Seminario acerca de, ¿Cómo pueden colaborar las entidades de fiscalización superior con la ciudadanía?

En mi opinión la pregunta es al revés, ¿Cómo los ciudadanos podemos colaborar con las EFS?

Y también con la ‘futura hoja de ruta’ de la fiscalización que ha olvidado la crítica a los Principios y Fundamentos de la auditoría, y por consiguiente, la Fiscalización carece de futuro.

Desarrollo

Dos notas periodísticas develan que la fiscalización de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y de la Secretaría de la Función Pública (SFP) está en retroceso. Ésta última hace lo que sus antecesores hacían, someterse al poder que les designó, aunque ahora su titular participa activa y cínicamente en el discurso de la transparencia y rendición de cuentas. En cambio la Auditoría Superior ha tenido sus destellos, pero en el seguimiento de las observaciones y la ineficacia en la presentación de sus denuncias penales le ha restado credibilidad, sobre todo por su indiferencia ante el letargo en la procuración de justicia. Y lo grave es que las declaraciones del titular de la ASF, David Colmenares Páramo, y de la SFP Irma Eréndira Sandoval no avizoran un avance o mejoría en la transparencia, rendición de cuentas y combate a la corrupción, por lo siguiente:

La primera nota. “La Auditoría Superior de la Federación (ASF) confirmó a Animal Político que no se han presentado denuncias penales prácticamente desde el arranque del sexenio, pero sostuvo que ello obedece a un cambio en la estrategia jurídica adoptado por la institución e (sic) instruido por su titular, David Colmenares (…) Los objetivos de dicho cambio de estrategia son dos. El primero es que se agoten de forma más completa los ‘procesos de solventación’ que tienen las autoridades auditadas para justificar una anomalía. Es decir, darles un tiempo razonable para que entreguen la información que sea suficiente y adecuada para aclarar el al (sic) manejo de un posible fondo sin necesidad de llegar a la denuncia” (…) El segundo objetivo que se pretende es construir casos más robustos jurídicamente, que le faciliten la tarea de investigación y las posibilidades de una sentencia exitosa. La ASF rechazó que ello signifique los casos anteriores fueran débiles”.  (La ASF frena presentación de denuncias penales por desvío de recursos; alude cambios de estrategia, www.animalpolitico.com, 4 de junio de 2019).

La segunda nota. “Cada vez son más las voces que desde el gobierno de la 4T se quejan del tortuguismo y la parálisis con los que actúa la Fiscalía General de la República (…) Irma Eréndira Sandoval, nos comentaba en una entrevista en el noticiero “A la Una” que su dependencia ha presentado hasta la fecha 200 denuncias penales contra servidores públicos de administraciones pasadas y del actual gobierno, por distintos delitos, pero que las carpetas no avanzan con la rapidez que debieran ni en la Fiscalía General de la República ni en la Fiscalía Anticorrupción” (El hermetismo de Palacio y la ausencia de AMLO, Salvador García Soto, www.eluniversal.com,mx, 30/01/2021).

Análisis

2000. Denuncias que no cuadran en la Secretaría de la Función Pública. Su titular afirmó que ha presentado hasta la fecha 200 denuncias penales. Sin embargo, con base en las Denuncias Penales Presentadas por la ASF de las Cuentas Públicas 1998–2018 con corte al 03 de noviembre de 2020 (fuente, web de la ASF). La primera denuncia fue presentada el 07/12/2000. Y la última el 30/12/2020. Con un total de: 1,035 denuncias presentadas.

Y, 1,035 entre 19 años transcurridos, representa: 54.4 auditorías por año, aprox.

Nota. Cabe mencionar que en la exposición de las Denuncias Penales por parte de la ASF, inicia en el año 2000 en el mes de diciembre con solo dos denuncias presentadas (un mes solamente del año). Y el corte se realizó el 03 de noviembre del 2020, por lo que prácticamente el año 2020 fue de diez meses. Así que no se consideró el año 2000 para efecto de dividir el total de denuncias presentadas con los años transcurridos.

Por lo tanto, sí la titular de la Secretaría de la Función Pública afirma haber presentado 200 denuncias penales, y la nota de la entrevista está fechada el 30 de enero de 2021. Y sí su gestión al frente de la SFP dio inicio el 1 de diciembre de 2018. Luego son dos años para generar dichas denuncias, lo que significa que presentaron 100 auditorías por año.

Es decir, la Función Pública realizó casi el doble de auditorías que la Auditoría Superior de la Federación, no obstante que tiene un presupuesto menor y en consecuencia menos auditores.

Ahora bien, la SFP pudo haber considerado auditorías e investigaciones llevadas a cabo en la Administración anterior, sin embargo, el posicionamiento de ésta es claro, “esta dependencia no cumplió con su mandato, la nueva Secretaría de la Función Pública está comprometida y obligada a ser uno de los factores clave para erradicar la corrupción y la impunidad” (¿Qué hacemos? www.gob.mx>sfp>que-hacemos).

Luego, si no cumplió la SFP antes de la llegada de Irma Eréndira Sandoval ¿Por qué no aclaró o explicó en qué consistió tal incumplimiento? O aún más, si hubo ocultamiento o retención de los casos, esto debió haber ameritado sanciones, en caso de su demostración. Entonces, si no informa ni justifica cómo se originaron las 200 denuncias penales, se debe inferir que su información carece de sustento.

2019. Congruencia de la SFP en entredicho. Más allá de las evidencias o indicios que han señalado actos de corrupción en familiares del Presidente, de funcionarios del gabinete legal y ampliado, así como del círculo cercano al poder. Un dato incontrovertible, en marzo de 2019, Mexicanos contra la Corrupción e Impunidad revisó las compras de la nueva administración y señaló que 74% de los 28,458 contratos otorgados hasta ese entonces se entregaron a través de adjudicaciones directas. Y, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) reportó que al mes de noviembre de 2019, la Administración actual adjudicó de manera directa el 77% de sus contratos. Luego, ¿Cumplió la SFP con supervisar al gobierno y perfeccionar el diseño institucional y organizacional de las instancias que regulan y dirigen las contrataciones públicas? (Según Presupuesto de Egresos de la Federación 2019. Estrategia Programática, Función Pública, pp. 2 y 3 respectivamente).

1. Denuncias penales en el ‘sueño de los justos’. A pesar de las reiteradas denuncias a diputados en legislaturas estatales; de órganos de control y fiscalización a entes municipales, estatales, y federales por irregularidades en el manejo de los fondos público; y de asociaciones civiles por el mismo motivo. El asunto es ¿Por qué la ASF y la SFP evaden el debate de la justicia aletargada en las denuncias penales?

Al darle vueltas, SFP: “las carpetas no avanzan con la rapidez que debieran ni en la Fiscalía General de la República ni en la Fiscalía Anticorrupción” (ibídem).

O, ASF: “gran coordinación con la Fiscalía General de la República, la Fiscalía Anticorrupción y el Tribunal de Justicia Administrativa” (Fiscalizando en la crisis, David Colmenares Páramo, elfinanciero.com.mx, 12/06/2020).

Y, Juan Manuel Portal “recordó que pasaron 917 denuncias penales al 31 de diciembre de 2017 a la Procuraduría General de la República (…) Fue un gran avance, sin embargo, parece que volvió a quedar en el olvido” (Entrevista/ASF presentó más de 900 denuncias por corrupción en 2017: ex Auditor Superior de la Federación.

Lo anterior: “En 20 años, la ASF sólo ha logrado 22 sentencias”, según informe de la ASF conforme a nota periodística en el universal.com.mx, publicada el 09/08/2020. Y con un cierre por demás aclaratorio, “La Fiscalía General de la República fue consultada sobre la estadística reportada por la ASF, pero al cierre de esta edición no emitió postura alguna”.

Y en efecto, el silencio, la contradicción y la evasión constituyen la respuesta de la autoridad judicial, de la ASF y SFP a las denuncias penales por el aletargamiento judicial, y al olvido de los expedientes bajo la justificación pueril que “siguen abiertos” debido a su lentitud ‘normal’. Para finalmente remitirse a la oscuridad, al ocultamiento de sus causas y terminando en el olvido. Pero en estos tiempos la ciudadanía reclama la memoria como una forma, al menos, de escribir la historia de la Fiscalización Pública en nuestro país.

1. Transición inédita en la ASF. La llegada de David Colmenares Páramo como Auditor Superior de la Federación el 15 de noviembre de 2018, trajo consigo no solamente la despedida de Auditores Especiales y Directores, una de ellas, Muna Dora Buchahin, Directora General de la Auditoría Forense, ella apeló que fue debido a la incomodidad que ocasionaron sus revisiones, pero la ASF aseveró que la separación fue debido al conflicto de interés, pues la mencionada figuró en el equipo de directivos de dos organizaciones que prestaron servicios de capacitación a la ASF, bajo el supuesto que presidia y fungía como socia en la Asociación de Examinadores de Fraude (ACFE), así como de la organización Fraud Prevention & Examination, las cuales dispusieron de personal de la ASF y prestaron servicios a entidades públicas auditadas. Pero también “A Juan Manuel Portal, ex titular de la ASF, también se le vinculó directamente a la ACFE” (Exigen a la ASF aclarar despidos, RRC, 04/06/2018). A lo cual “Portal señaló que encontró algunas omisiones “delicadas” cuando Colmenares se desempeñaba como auditor especial del Gasto Federalizado, por qué decidió pedirle su renuncia en 2014” (Acusa ex auditor desmantelamiento en ASF; le responden que hay reestructuración, proceso.com.mx, 08/06/2018).

Y durante tres semanas se mantuvo el interés mediático, al grado que la ASF emitió un posicionamiento con respecto la separación de Muna Dora Buchahin y las declaraciones ex auditor, Juan Manuel Portal, solicitando a la Comisión de Vigilancia de la Cámara de Diputados, dé inicio a una investigación sobre las actividades profesionales y personales de Muna Dora Buchahin.

También Transparencia Mexicana y Fundar en junio de 2018 se pronunciaron que la Comisión de Vigilancia se pronunciara en relación a la despedida y modificaciones realizadas en la estructura en la ASF. Pero de nuevo el silencio, y vino otra alteración que no ha sido impugnada y que es más grave.

Al justificar la ASF, el cese de la presentación de denuncias penales durante seis meses del 20/12/2018 al 28/06/2019, “La Auditoría Superior de la Federación (ASF) confirmó a Animal Político (…) que ello obedece a un cambio en la estrategia jurídica adoptado por la institución e instruida por su titular, David Colmenares (…) Los objetivos de dicho cambio de estrategia son dos. El primero es que se agoten de forma más completa los “procesos de solventación” que tienen las autoridades auditadas para justificar una anomalía (…) Es decir, darles tiempo razonable para que entreguen la información que sea suficiente y adecuada parar aclarar el al (sic) manejo de un posible fondo, sin necesidad de llegar a la denuncia. Y el segundo objetivo que se pretende es construir casos más robustos jurídicamente, que le faciliten al Ministerio Público la tarea de investigación y las posibilidades de una sentencia exitosa. La ASF rechazó que los casos anteriores fueran débiles” (Ibídem).

Al respecto argumenta que la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas en su artículo 89, fracción XXIII “señala que la presentación de denuncias penales debe realizarse “preferentemente” una vez que concluya el proceso administrativo, es decir, la oportunidad de solventar las anomalías registradas” (La ASF frena presentación de denuncias penales por desvío de recursos). VER:

Y el artículo 89, fracción XXIII de la mencionada Ley dice al calce “Instruir la presentación de las denuncias penales o de juicio político que procedan, como resultado de las irregularidades detectadas con motivo de la fiscalización, con apoyo en los dictámenes técnicos respectivos. Preferentemente lo hará cuando concluya el proceso administrativo”.

Y el proceso administrativo concluye, cuando existe una resolución del caso. O a través del desistimiento o renuncia al derecho. Más el silencio administrativo se ha impuesto, incumpliendo con la obligación de la Autoridad de resolver.

Pero lo más grave, que el Auditor Superior de la Federación se otorgue la atribución  de dar a los entes auditados más tiempo para la entrega de información sin necesidad de llegar a la denuncia.

Sí la Ley de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas en su artículo 67, dice “Si de la fiscalización que realice la Auditoría Superior de la Federación se detectaran irregularidades (…) se procederá a:

1. Promover ante el Tribunal (…) la imposición de sanciones.
2. Dar vista a los Órganos Internos de Control.

• Presentar denuncias y querellas penales.

1. Coadyuvar con la Fiscalía Especializada.
2. Presentar denuncias de juicio político.

Es decir, el Auditor Superior se equivoca al dar más tiempo cuando carece de la atribución debida, e incumple con el artículo 67 antes referido.

Aún más, diversos medios locales en Morelia informan que “El Gobernador del Estado de Michoacán, Silvano Aureoles Conejo y el Auditor Superior de la Federación, David Rogelio Colmenares Páramo, se reunieron este jueves para revisar las solventaciones de las cuentas públicas de la administración pública estatal” (Revisan Silvano y ASF ejercicio transparente de recursos públicos, Quadratín.com.mx, 11/02/2021). Y si esta visita se repite en el mismo sentido en otras entidades federativas, dependencias federales u organismos autónomos, la Auditoría Superior de la Federación estaría incurriendo en  discrecionalidad e ilegalidad en su práctica de fiscalización.

1. La fiscalización de nunca jamás. Aunque los órganos de control y fiscalización sí existen dado que sus presupuestos y acciones dan cuenta de ello, y año tras año informan de montos cuantiosos. Así el 20 de febrero del 2021 la ASF presentó el Informe General de la Cuenta Pública 2019 con 67 mil millones de pesos de presuntas irregularidades, y mil 804 procedimientos de fincamiento de responsabilidades resarcitorias. Además el Auditor Superior expresó que esta semana se presentaron 13 denuncias penales en seguimiento de auditorías anteriores. Sin embargo, omite informar acerca de las 1,035 denuncias penales presentadas anteriormente y que “duermen el sueño de los justos”. O el cambio de su estrategia jurídica que no aclaró lo sucedido en el pasado. Pero los Informes de los órganos de control y fiscalización se celebran con bombo y platillo, como hechos destacables en la fiscalización, cuando los servidores públicos permanentemente ejercen su gestión pública sin reglas ni responsabilidades derivado que vuelan en lo más alto del poder y volando reproducen la impunidad y opacidad.

Conclusión

Los informes y declaraciones oficiales de los órganos de control y fiscalización en México no coadyuvan a entender lo qué es la Fiscalización, mucho menos sus imprecisiones, incongruencias, ineficacia en la presentación de sus denuncias penales, sus luchas de poder y la fiscalización de nunca jamás.

Su doble discurso que enaltece la transparencia, rendición de cuentas y la independencia, solamente disfraza u oculta lo que no son. Al depender los fiscalizadores de los vigilados porque a ellos les deben su nombramiento (Cárdenas Gracia, 2019). Y los congresos que en teoría son autónomos en la vigilancia a los otros dos poderes han devenido en privilegiar sus intereses particulares y partidistas, sometiéndose o negociando en lo oscuro con el Poder Ejecutivo.

Y en tanto las asociaciones civiles apuestan por la ciudadanización como vía para mejorar la fiscalización, sin embargo, el problema de la fiscalización es su herramienta, es decir, la auditoría. Una herramienta que se desarrolla bajo el secretismo. Por ello los órganos de control y fiscalización permanecen cerrados, y por esto el principio de la Independencia por más de cuarenta años continúa solo como aspiración sin concreción, es decir, sin la capacidad de demostrar la independencia en la realización de cada una de las auditorías.

Ante su desgaste, ahora la participación ciudadana en la fiscalización ha tomado su lugar, al convertirse en la vieja táctica de la zanahoria delante del burro. Y seguirán organizándose otros eventos y seminarios en donde se pregunte, ¿Cómo hacer que los ciudadanos participen en las labores que realizan las EFS encargadas de fiscalizar al poder público?

Un objetivo inalcanzable mientras no se transforme la fiscalización. Es decir, promover la ciudadanización en la fiscalización por sí misma no mejorará su práctica. Su transformación solamente vendrá de la crítica a la auditoría privada que ha determinado a la pública; de otro modo la Auditoría Superior de la Federación seguirá preguntando, ¿qué prácticas exitosas existen en México? Cuando el punto de partida debería ser sus fracasos. Y el factor más importante que imposibilita un cambio en las EFS lo constituye una opinión y un pensamiento alrededor de la fiscalización que no cuestiona ni pone en duda sus Principios y Fundamentos. Por esto es necesario construir un método para entender la fiscalización en México.

Mario Alberto Gómez Maldonado