Sanciones a funcionarios, vacío de la rendición de cuentas en México
Manuela Mendoza, perteneciente a la asociación civil Alianza Cívica en Coahuila, cuenta la historia en 15 minutos. Sin embargo, se trata de una batalla legal por el acceso a la información y la rendición de cuentas que ha durado tres años y ya ha llegado a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
Todo comenzó a inicios de 2009, cuando el entonces gobernador de Coahuila, Humberto Moreira, anunció que su gobierno invertiría 400 millones de pesos en un programa llamado “Tarjeta de la Gente”, dirigida a los sectores más empobrecidos.
El 16 marzo de ese año, el secretario de Finanzas coahuilense, Javier Villarreal, inauguró con bombo y platillo el programa. En un centro comercial de Monclova, informó que cientos de miles de familias recibirían 200 pesos mensuales a través de una tarjeta de débito que podría ser utilizada para comprar insumos de la canasta básica en los supermercados y establecimientos determinados.
Pero ni el monto público destinado, ni el padrón de beneficiarios o las reglas de operación fueron hechos públicos en ningún documento legal.
REZAGO EN RENDICIÓN DE CUENTAS
México tiene pocos años con leyes en materia de transparencia, explica Eduardo Bohórquez, director de Transparencia Mexicana. Sin embargo, ha sido rápido el avance en la cultura de la transparencia entre los ciudadanos.
No ha ocurrido así con la rendición de cuentas, que es un concepto que lleva mucho tiempo en nuestro sistema político, “y a los ciudadanos nos cuesta mucho más trabajo concebirla como un derecho y no como algo alejado”.
“Tengo la impresión de que ha sido en el tema de la rendición de cuentas donde menos pensamos –instituciones y ciudadanos– que se trata de un derecho de todos. Pensamos que es más un atributo de las instituciones”, advierte Bohórquez. Y ello en gran medida se debe a que el ciudadano sigue sintiendo que las autoridades no lo representan, y por eso no considera necesario exigirle cuentas.
La impunidad es recurrente: “en el ámbito penal está documentado que todavía la justicia sigue discriminando por el nivel de ingreso de quien comete el delito. Los que tienen menos ingresos suelen ser encontrados responsables más fácilmente que quienes tienen redes y recursos para enfrentar un procedimiento judicial”. Pero esta percepción “también está fundamentada, por ejemplo, en los escándalos y descalificaciones mutuas entre candidatos presidenciales, entre la propia clase política. Unos a otros se acusan de corruptos, pero ninguno es encontrado responsable”.
“Yo creo que la sensación de impunidad, que por cierto es la hermana gemela de la corrupción, tiene bastante evidencia para la población. Hay muchos casos espectaculares”, enfatiza Bohórquez. A ello está aunado que los procesos de fiscalización son complejos y tardíos.
Beatriz Camacho, directora ejecutiva de Alianza Cívica, confirma que al menos en el área electoral la falta de sanciones es la norma. Ninguna de las denuncias presentadas por su organización ha generado una sanción. Además, en los pocos casos que sí se logra actuar, no se castiga a un individuo, sino a un partido.
Sin embargo, no todo son malas noticias. En las últimas décadas sí se han presentado avances. “Hace una década la Secretaría de la Función Pública perdía el 70 por ciento de los juicios que llevaba contra funcionarios deshonestos. Y ahora es al revés: gana cerca del 70 por ciento”, explica Bohórquez.
En muchas ocasiones, estos procesos son iniciados desde la sociedad civil. Hace unos días el subsecretario de la Función Pública, Uriel Márquez Carrazco, informó que el 34 por ciento de las sanciones que impone la SFP se originan por denuncias ciudadanas. Pero este no fue el caso de la Tarjeta de la Gente en Coahuila.
TRAS LA TARJETA
Alianza Cívica solicitó las reglas de operación de la llamada Tarjeta de la Gente del gobierno coahuilense, el padrón de beneficiarios, el monto total asignado al programa, así como el monto mensual individual, por medio de la ley de acceso a la información de ese estado -la cual está considerada entre las cuatro mejores del país, según análisis de la sociedad civil-. Estas solicitudes fueron hechas a varias dependencias: la Secretaría de Finanzas, la Secretaría de Desarrollo Social local y la Procuraduría Social de Atención Ciudadana del Gobierno.
Manuela Mendoza explica: “Todas las dependencias declararon que la información era inexistente, o que le correspondía a otra institución”. Se echaron una a otra la bolita. Entonces Alianza Cívica interpuso un recurso de revisión ante el Instituto Coahuilense de Acceso a la Información (ICAI).
No sólo desde la sociedad civil se comenzó a indagar. Apenas unos meses después de que iniciara el programa, legisladores panistas locales denunciaron casos de duplicidad en el padrón de beneficiarios -aunque, de nuevo, éste no era no público-. También se revelaron historias de personas que vivían en zonas de nivel socioeconómico medio y tenían su Tarjeta de la Gente. Los legisladores de la oposición acusaron que las lideresas populares priistas determinaban quién era beneficiario y quién no.
Frente a los medios de comunicación, las autoridades admitieron que se había presentado duplicidad en un 20 por ciento del padrón, pero tampoco estos datos los hicieron públicos. A finales de 2009, el programa fue suspendido por un par de meses, pero a inicios de 2010 se reanudó bajo otro nombre: la Tarjeta del Hogar. La oposición en el congreso local cuestionó cómo se podía reanudar el programa sin haber aclarado el manejo anterior y subsanar las deficiencias.
Para entonces, el ICAI ya había emitido “una resolución muy bien fundada” respecto a la información del programa, explica Manuela. En ésta determinó que eran cuatro organismos responsables, en particular la Procuraduría Social de Atención Ciudadana del Gobierno. Y debían entregar la información.
LA RESOLUCION DEL ICAI, INCUMPLIDA
A pesar de que el ICAI había resuelto que se entregara la información respecto a la Tarjeta de la Gente, la Procuraduría Social hizo caso omiso. Entonces Manuela Mendoza interpuso un amparo ante un juez federal. El 11 de junio de 2010, el segundo juez de distrito concedió dicho recurso legal en contra de la negativa de la autoridad responsable.
El gobierno estatal se escudó respondiendo que “buscó y buscó la información y no la encontró”, sólo que esta vez respondió por medio de documentos oficiales, sellados e impresos, y no a través del sistema electrónico del ICAI. El juez segundo quedó satisfecho con esta formalidad. El 30 de noviembre de 2010, Mendoza promovió un incidente de incumplimiento, pero el juez segundo dio el caso por concluido.
Nelly Mendoza -como conocen a Manuela- solicitó que se turnara el caso a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), bajo el alegato de que ni la justicia estatal ni la federal habían sido efectivas para garantizar el derecho de acceso a la información. Sin embargo, el juez lo negó. En agosto de 2011, Nelly envió una petición a la Corte Interamericana de Derechos Humanos para que examinara el caso.
Ese mismo agosto, la prensa coahuilense informaba que el programa “Tarjeta del Hogar” se daba por concluido con cuatro meses de anticipación, debido a insuficiencia de fondos. En los medios se apuntó que el programa había utilizado poco más 551 millones de pesos durante los 29 meses que funcionó. Sin embargo hasta la fecha no existen documentos oficiales que respalden este dicho. El programa desapareció de los sitios de internet gubernamentales y tampoco fue incluido en el sexto informe de Gobierno estatal, no ha sido sancionado ningún funcionario y la contraloría estatal tampoco ha abierto una investigación.
Recientemente, se han presentado modificaciones a la ley en Coahuila, con las que se pretende “dotar de dientes” al ICAI para que pueda sancionar a los funcionarios que desacatan sus resoluciones. Deberá observarse cómo funcionará esto en el futuro, explica Nelly, porque actualmente no hay servidores sancionados.
LA TRANSPARENCIA TAMBIÉN RINDE CUENTAS
No todos los actores consideran que la solución a la falta de rendición de cuentas y transparencia sea dotar de dientes a los órganos de transparencia que sancionen a los funcionarios; por el contrario, una mayoría considera que es más importante impulsar al máximo la cultura de la transparencia proactiva.
En 10 años de existencia del IFAI, se han interpuesto 77 denuncias contra funcionarios ante la Secretaría de la Función Pública. Se trata de una cifra mínima, si se considera que durante este tiempo, el IFAI ha tenido 42 mil 261 recursos de revisión. Pero de esas 77, sólo en 10 ocasiones la SFP ha sancionado a servidores públicos.
A nivel federal, explica Cecilia Azuara, secretaria de acuerdos de Acceso a la Información del IFAI, la solución ha sido sobre todo a través de la creación de una cultura de la transparencia proactiva, y no tanto en la sanción al servidor, aunque reconoce que ésta es necesaria. Prueba de ello es que en ninguno de los 10 casos donde se ha sancionado a un servidor público la información solicitada fue hecha pública. Lo que le interesa al IFAI es que la información se dé a conocer, advierte Cecilia Azuara. Y para ello ha resultado más efectiva la cultura de la transparencia. Sin embargo, aclara, la situación en los estados es diferente.
Por su parte, Joel Salas, titular de la Unidad de Transparencia de la Secretaría de la Función Pública, enfatiza que el mensaje que debe recibir la ciudadanía es que la SFP y el IFAI trabajan juntos, en la misma dirección, y por ello es fundamental que se sancione cuando un funcionario desacata una resolución del IFAI. Sin embargo, en algunos casos, la Función Pública se enfrenta a una situación de contradicción de tesis entre la ley de Transparencia y otras normatividades, como es el caso de las leyes en materia de seguridad pública.
Issa Luna, académica del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, advierte que, para que funcione una normatividad de transparencia, se requiere también trabajar en numerosos aspectos “que son variables dependientes del tema del acceso a la información”. Por ejemplo, la rendición de cuentas, los mecanismos para combatir la corrupción, la pluralidad política, la diversidad y la igualdad económica de una sociedad y de una clase política.
En el tema de corrupción, según el Índice de Corrupción y Buen Gobierno 2010, publicado por Transparencia Internacional México no sale bien parado. En 2010 se identificaron 200 millones de actos de corrupción, cometidos por autoridades federales, estatales y municipales frente a los ciudadanos, cuando éstos intentaban acceder a algún servicio o trámite público.
Estos actos van desde la “mordida” para no ser multado por un agente de tránsito, el pago de dinero para agilizar un trámite o conseguir una licitación, hasta sobornar para evadir la ley. De acuerdo con el Índice, el Distrito Federal es la entidad más corrupta, y en segundo lugar se encuentra el Estado de México.
A su vez, el informe del ejercicio fiscal 2010 que realizó la Auditoría Superior de la Federación (ASF), determinó 9 mil observaciones, de las cuales casi 7 mil fueron de tipo preventivo y 3 mil 843, de carácter correctivo. De éstas, 98 devinieron en denuncias ante la PGR.
Sumada la afectación de estas 98 denuncias, dan un total de 326 millones de pesos en perjuicio del dinero público; entre las dependencias denunciadas están la Sagarpa, la Secretaría de la Reforma Agraria, Financiera Rural, el Servicio de Administración Tributaria, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, la Comisión Federal de Electricidad, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (Conaculta), el Gobierno del Distrito Federal, la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblo Indígenas (CDI), y los gobierno de Veracruz, Zacatecas, entre otros.
DE PROGRAMAS SOCIALES A LAVADO DE DINERO
Los promotores de la tarjeta de la Gente se han visto envueltos en escándalos más grandes que aquel iniciado por un programa social.
Para finales de 2011, se reveló que el gobierno de Coahuila había contraído una deuda por 34 mil millones de pesos. En octubre de ese mismo año, Javier Villarreal Hernández, quien fuera el responsable de dar banderazo de salida a la Tarjeta de la Gente, fue acusado de haber falsificado documentos y con ellos endeudar al estado por al menos 3 mil millones de pesos. Fue detenido un viernes y liberado al día siguiente.
En noviembre de 2011, la Secretaría de Fiscalización y Rendición de Cuentas abrió dos expedientes en contra de Villarreal Hernández (con los números 202/2011 y 104/2011) por “negligencia administrativa”. Fue inhabilitado 10 años, pero no se le impuso multa alguna. Para entonces, el ex servidor público ya estaba prófugo, perseguido por la justicia estatal y federal. Y para febrero de 2012, ya era buscado también por la justicia de Estados Unidos, por presunto lavado de dinero.
En diciembre de 2011, Nelly Mendoza recibió una notificación de la Comisión Interamericana: ésta había dado entrada a su petición del caso de la Tarjeta de la Gente y le asignó el folio P-1075-11. En la entidad, el caso había sido superado por la noticia de que cada coahuilense había adquirido una deuda de 11 mil 633 pesos.
Desde mediados del año pasado Alianza Cívica decidió también indagar el caso de la deuda, por lo cual ha solicitado información concerniente a los préstamos que pidió el gobierno de Coahuila durante toda la administración de Humberto Moreira.
“Nosotros pensamos que si la autoridad ha negado la información, es probable que la haya destruido. Pero necesitamos documentar”, advierte Nelly Mendoza. Han tenido que seguir la misma ruta crítica: el ICAI ha ordenado la entrega de la información, pero las instancias estatales responden que no cuentan con la información. Actualmente el caso se dirime con el juez segundo de distrito de Coahuila. Nelly considera que el caso puede llegar también a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
PISO MÍNIMO PISO MÍNIMO
Eduardo Bohórquez considera que para tener un piso mínimo en materia de rendición de cuentas y habilitar la sanción a servidores públicos hay dos posibilidades: “o bien construimos una Ley General que aplique en los tres órdenes de gobierno, o bien tenemos una reforma constitucional importante que dé los mínimos para la rendición de cuentas en todo el país”
Finalmente, Beatriz Camacho advierte que fortalecer la rendición de cuentas pasa por muchos frentes. Lo primero sería ir permeando a la ciudadanía en derechos, en educación ciudadana; modificar las leyes de administración pública; y fortalecer a la SFP para “que sea un órgano autónomo que realmente pueda ser un contrapeso y que realmente pueda sancionar a todos los funcionarios públicos que manejan discrecionalmente los presupuestos”.
