Por Ramón Aguilera Murguía
El pasado jueves 8 de diciembre fue aprobada la iniciativa de la Ley Federal de Archivos. Por fin México tiene una primera Ley Federal de Archivos. Ante este hecho hagamos algunas reflexiones.
Significado de la Ley Federal
La primera consideración es que se trata de la primera Ley Federal que el México independiente tiene sobre este tema. Desde la consumación de su independencia en 1821, nuestro país carecía de tal instrumento jurídico. Lo más que se alcanzó en los últimos años, fueron unos Lineamientos Generales para la Organización y Conservación de los Archivos de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal publicados el 20 de febrero del 2004, cuya elaboración se dispone el artículo 32 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Se ha repetido suficientemente que la Ley de Transparencia debió que haber tenido como antecedente o, al menos a la par, una ley de archivos. Tuvieron que pasar once años de experiencia acumulada en el tema del derecho a saber y cuatro después de la Reforma del artículo 6º Constitucional.
La tercera fue la vencida. En el año 2000 la Cámara de Diputados en la LVII legislatura presentó una primera iniciativa que no tuvo fortuna; luego, en el 2005, dentro de la LIX Legislatura la Cámara de Senadores volvió a presentar otra iniciativa que quedó en los cajones de los legisladores; y ahora, en este tercer intento, es cuando en la LXI legislatura se logró la sensibilidad de los legisladores para darnos un marco legal en materia de archivos. Tuvieron que pasar cinco legislaturas para tener una ley de archivos.
Este hecho no es poca cosa. México era de los pocos países en la comunidad internacional que no contaba con alguna ley de archivos a nivel federal. Por ejemplo, el 59% de los países latinoamericanos al día de hoy cuentan con una Ley de Archivos, es decir de las 22 naciones del continente, 13 han elaborado su Ley. La diferencia con la de México es que estas leyes tienen un alcance nacional: son leyes generales que se aplican a todo el país con lo que se unifica un solo criterio bajo la guía, en la mayoría de los casos de su correspondiente archivo general de la nación. Nuestra flamante Ley Federal sólo tiene aplicación para los Poderes Federales de la Unión y los Órganos Constitucionales Autónomos y no tiene implicaciones directas en las entidades federativas. Es curioso que en este sentido, los Estados hayan impulsado sus leyes de archivo antes que la federal. De los 32 Estados, sólo 26 cuentan con una ley de archivos o de documentos. Claro, no todas ellas están actualizadas. De las 26 leyes, 9 fueron publicadas antes del 2002, 7 lo hicieron entre el 2002 y el 2007, y las restantes 10 respondieron a los planteamientos hechos por la reforma del artículo 6º Constitucional. Sin embargo, la mayoría de las leyes estatales aparecidas después de la leyes de transparencia (Federal y Estatales) son copias, en muchos casos poco afortunadas, de los Lineamientos General para la Organización y Conservación de Archivos publicadas como se mencionó en el párrafo anterior, en el 2004. Como quiera que sea, las leyes estatales presidieron la federal como una muestra de la necesidad de contar con un marco normativo para sus archivos.
Contenido de la Ley
A reserva de hacer un análisis más detallado para otra ocasión, la iniciativa aprobada tiene algunos puntos de relevancia que conviene presentar.
En primer lugar, es importante subrayar el estatus otorgado al Archivo General de la Nación (AGN), con el fin de lograr un mejor desempeño. Ahora será un organismo descentralizado, al que se le da autonomía de gestión y personalidad jurídica propia. Sin embargo, aunque se le nombra rector de la archivística nacional, el AGN tendrá que realizar los convenios necesarios con las entidades de la federación y con los otros sujetos obligados distintos del ejecutivo federal para cumplir con esta función. No obstante lo anterior, es un paso importante para el ser y quehacer del propio AGN.
En cuanto al contenido archivístico de la Ley podemos apuntar que retoma el esquema de los Lineamientos Generales del 2004. Pero también resaltan algunos temas que eran necesarios y otros novedosos que no contemplaban los mencionados Lineamientos. Por ejemplo, se establece la obligación de los servidores públicos de entregar los archivos organizados cuando dejen su cargo o comisión; se señala a los mismos servidores que no podrán sustraer ningún documento de los archivos. Igualmente, resalta el hecho de que el coordinador de archivos en adelante formará parte del Comité de Información con voz y voto. Así mismo, un tema acuciante para los historiadores era el acceso a los documentos con los datos personales para escribir biografías. Durante estos once años de vigencia de la Ley federal de Transparencia no se resolvió la cuestión. La Ley Federal de Archivos responde a esta inquietud con la figura de los “documentos históricos confidenciales”, poniendo un rango de años para su consulta a partir de la creación de los documentos, 30 años para los datos personales en general y 70 años para los datos sensibles.
También hay que señalar que la Ley Federal de Archivos adolece de algunas cuestiones. Por ejemplo, no se articula con otras leyes que tratan el mismo tema de los documentos o archivos. Aunque cita la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicos, Artísticos e Históricos para algún caso. Deja fuera su armonización con otras leyes no menos importantes como la Ley General de Bienes, o en el caso de las definiciones con el Ley Federal de Procedimientos Administrativos. También hubiera sido deseable que se estableciera una relación al menos con la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal para puntualizar de una vez por todas, el papel de los archivos dentro de las áreas de apoyo que establece el artículo 20 de la misma Ley.
Así mismo, la Ley Federal de Archivos está planteada como la Ley Federal de Transparencia en cuanto a que obliga, en general, a los Poderes de la Unión y a los Órganos Constitucionales Autónomos, pero dejándoles abierta la forma particular de aplicar la Ley, con excepción del Ejecutivo que queda sujeto al AGN. Este planteamiento abre las puertas de la discrecionalidad y conveniencia como se ha visto en el caso de la Ley Federal de Transparencia.
La Ley Federal de Archivos, el derecho a saber y la rendición de cuentas
El punto de convergencia entre el acceso a la información, la transparencia administrativa y la rendición de cuentas es la consulta que los ciudadanos puedan hacer a los documentos de archivo. El artículo 6º Constitucional y La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información plantean medios sencillos y expeditos para que el ciudadano acceda a la información pública. El medio para alcanzar tal propósito, son los documentos resguardados en los archivos. La iniciativa aprobada abre la esperanza de que no suceda lo que pasó con los Lineamientos Generales de Archivos que no fueron aplicados al cien por ciento por los sujetos obligados. Abre la esperanza de que con la experiencia pasada se subsanen los errores cometidos con los diversos instrumentos ciudadanos para evitar el “cumpli – miento”. Como muestra de lo mencionado veamos solo dos casos relacionados con los archivos: la guía simple y el índice de expedientes reservados.
En efecto, haciendo un breve análisis de lo acontecido desde que entró en vigor la Ley Federal de Transparencia, podemos concluir que quedó a mitad de camino el cumplimiento de las obligaciones encaminadas a dar el acceso a la información a los ciudadanos a través de los documentos custodiados en los archivos. El mecanismo que las normas dieron en este sentido giraba en torno a la elaboración de la guía simple. Un instrumento de transparencia pensado por los legisladores para que el ciudadano pudiera conocer cómo estaban organizados los archivos y tuviera un medio de acceso a los documentos, y a través de ellos, a la información pública. El cumplimiento de este deber se dio parcialmente como se puede apreciar en el “Diagnóstico sobre la situación archivística de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal: 2007”, elaborado por el IFAI1. De los 177 organismos participantes en dicho ejercicio, el 78.5% (138) reportaron que al 2006 habían elaborado la guía simple de archivos; el 87% (154) reportaron que al 2006 habían realizado el cuadro general de clasificación; el 68.4% (121) reportaron que al 2007 contaban con el catálogo de disposición documental; y el 67.8% (120) reportaron que al 2007 estaban elaborando el inventario de expedientes.
Como se puede apreciar, los datos ofrecidos por el Diagnóstico sobre el cumplimento en la elaboración de los instrumentos de consulta y control existen inconsistencias: 154 organismos reportaron elaborado su cuadro general de clasificación archivístico en el 2006, mientras que 138 solo hicieron la guía simple y, 121, el catálogo de disposición documental en el 2007. Si consideramos que en octubre del 2004 el IFAI lanzó el “Sistema Automatizado de Integración de los Instrumentos de Consulta y Control Archivístico” (SICCA), como una herramienta tecnológica enfocado a coadyuvar en el cumplimiento de las acciones encomendadas por los Lineamientos Generales de Archivos, sobre todo en la disponibilidad y la confiabilidad de la información para cubrir las peticiones de acceso de los ciudadanos2; y en la generación del cuadro general de clasificación archivística, del catálogo de disposición documental, de los inventarios documentales y de la guía simple3, la única explicación de la inconsistencia señalada, es que no todas las dependencias y entidades utilizaron el SICCA. De haberlo usado, por lo menos el cuadro de clasificación, el catálogo de disposición documental y la guía simple habrían coincidido en los números. Esta situación se explica porque surgió una confusión entre las dependencias y entidades debido a los desacuerdos entre el AGN e el IFAI entre el periodo que comprendieron los años del 2004 al 2008.
A cuatro años de la aplicación del mencionado diagnóstico, ¿Cuál es el estado de cumplimiento en la elaboración de los tres instrumentos de consulta y control (cuadro general de clasificación, catálogo de disposición documental y guía simple) al cierre del 2011? Para contestar esta pregunta, analicemos el propio SICCA y las WEB de las dependencias y entidades que han reportado públicamente dichos instrumentos.
El universo reportado por el SICCA es de 272 dependencias y entidades. De este número, 109 organismos utilizaron el SICCA para subir sus instrumentos, es decir el 41.6% de las dependencias y entidades, mientras que el resto, el 58.4%, es decir, 160 organismos, no lo usaron incluyendo a los que no cumplieron. Más de la mitad de los organismos no usaron el SICCA por desconocimiento, por consigna, o por negligencia. La inversión en el desarrollo del instrumento no cubrió las expectativas en el ámbito de la Administración Pública Federal. Otro factor que solo señalamos es el relacionado con la calidad de la información de la misma guía simple. Se pueden detectar al menos tres versiones diferentes y, en muchos casos, su contenido es ambiguo y poco claro para el ciudadano. En Suma, no se cumplió con la sencillez y rapidez que la Ley Federal de Transparencia establece para acceder a la información pública.
Lo mismo se puede decir del índice de expedientes reservados. Resulta incomprensible que este otro instrumento ciudadano no tenga los elementos necesarios para identificar con claridad qué expedientes están reservados cuando en algunos casos no se describe el asunto y sólo se consigna un número que ni siquiera corresponde con el código de clasificación archivístico o con el número de inventario de expediente.
Conclusión
En fin, la nueva Ley Federal abre la esperanza de que los ciudadanos puedan tener acceso a los documentos de archivos. Permanecen las mismas exigencias para los sujetos obligados, pero elevados a rango de Ley. La aprobación de esta iniciativa es una oportunidad que permitiría subsanar todos los errores cometidos con las herramientas ciudadanas porque, a diferencia del pasado, hay consenso entre los órganos garantes, el IFAI y el AGN.
