Un anexo transversal para combatir la corrupción en Oaxaca.

1. Introducción.

El trabajo que realiza el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) se resume en su eslogan “lo que se mide se puede mejorar”[1] sin embargo, esta frase también aplica a todas las políticas públicas[2] que el gobierno desea o ha implementado sobre ciertas áreas. De acuerdo con Jonathan Gruber cuando se quiere implementar una política pública esta necesita de un presupuesto público para que sea ejecutada exitosamente. Recientemente, los gobiernos han decidido actuar para combatir la corrupción, un fenómeno que se da porque los funcionarios públicos han usado su poder para enriquecerse así mismos o a sus socios[3].

En este contexto, los programas de combate a la corrupción requieren de presupuestos públicos para su funcionamiento, para su evaluación, monitoreo y transparencia.

A pesar de que el combate a la corrupción es una de las principales banderas del gobierno actual dentro del Plan Nacional de Desarrollo[4], implementando a su vez un Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad, y de Mejora de la Gestión Pública, 2019-2024[5] , el gobierno de la república no ha dispuesto de un Anexo Transversal dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF)que facilite identificar, transparentar y monitorear los recursos públicos asignados a este programa. Al contrario, de acuerdo con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público solo se puede identificar a la Secretaría de Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción como la única institución con un presupuesto asignado en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2020 para su ejercicio como gasto corriente, $135,840,137, de los cuales $80,168,620 se ejercerán para servicios personales y $55,671,517 se usarán para gastos de operación[6].

De acuerdo con la organización civil Ethos Laboratorio de Políticas Públicas, el Anexo Transversal es una herramienta presupuestaria que permite identificar quién y en qué se están gastando los recursos públicos para combatir la corrupción[7]. Sin embargo, como se ha mencionado, el PEF solo tiene el desglose funcional y de flujo de efectivo de las acciones de la Secretaría Ejecutiva citada.

Debemos recordar que, como lo sostiene el connotado investigador Mauricio Merino, el problema de la corrupción es un fenómeno complejo y que trabaja en redes. La corrupción debe ser vista como la consecuencia de un sistema de captura de puestos, decisiones y presupuestos; se debe comprender que la corrupción a su vez nunca sucede de forma aislada sino en forma de redes, es por eso que los sistemas anticorrupción tienen un manejo de la corrupción de forma sistémica evitando limitarse la visión única de castigar a un solo individuo[8]. En este tenor, es imprescindible que los presupuestos públicos para la puesta en marcha de acciones de combate a la corrupción tengan una orientación sistémica, en redes y con presupuestos transversales. Ya que, el combate a la corrupción no es tarea de una sola institución en México, es tarea de todas las instituciones públicas.

2. Desarrollo.

En nuestro país, la pugna por Anexos Transversales comenzó desde la sociedad civil. Ethos Laboratorio de Políticas Públicas incluso comenzó proponiendo a los anexos transversales como una forma de medir la eficiencia del Sistema Nacional Anticorrupción[9].

Durante 2016[10], Ethos envió una carta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y al Poder Legislativo cuya principal demanda es un presupuesto más transparente para el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA). Esto surge por la falta de mecanismos de rastreo que den visibilidad a los ejecutores del gasto dentro del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), lo que limita la evaluación de la planeación, asignación, ejecución y medición de su eficiencia. La irrastreabilidad del gasto deriva en las distintas estimaciones que se han publicado sobre el monto que destina el gobierno federal para que el Sistema opere tanto para las nuevas instituciones como para las que ya existen. Como respuesta a dicha problemática, Ethos expuso que era necesario contar con mecanismos de rastreo para el combate a la corrupción y, con ello, un Anexo Transversal sobre el presupuesto destinado al combate a la corrupción. El Anexo Transversal, es una herramienta presupuestaria que surge de la necesidad de identificar quiénes –ya sean dependencias completas, unidades de las mismas o entidades– y cuánto gastan en un tema determinado.

El 08 de septiembre de 2017, Ethos logra un hecho sin precedentes a nivel nacional. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público integra un Anexo Transversal dentro del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2018[11]. En el PEF 2018 este anexo (no.20) se denominó: “Recursos para la Prevención, Detección, y Sanción de Faltas Administrativas y Hechos de Corrupción, así como para la Fiscalización y Control de Recursos Públicos”[12], sin ser producto de una vinculación jurídica de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria[13].

De acuerdo con Ethos[14], se pueden distinguir dos tipos de Anexos Transversales:

a) Los que no tienen implicaciones más allá de la mera visibilidad dentro del presupuesto de egresos, y

b) Los que generan obligaciones y modificaciones al ciclo presupuestario.

No obstante, los logros obtenidos en términos presupuestarios para el combate a la corrupción, 2019 y 2020 no fueron alentadores debido a que en el PEF 2019 y PEF 2020 no se volvió a incluir este Anexo Transversal. A pesar de ello, el artículo décimo noveno transitorio del PEF 2020 muestra una ligera esperanza para que el PEF 2021 se incluya nuevamente el Anexo Transversal Anticorrupción[15]:

“Décimo Noveno. La Secretaría, en el ámbito de su competencia y en coordinación con la Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional Anticorrupción, analizará, en términos de las disposiciones aplicables, la viabilidad de incorporar en el proyecto de presupuesto de egresos del próximo ejercicio fiscal un anexo enfocado a la lucha anticorrupción que involucre a las instancias que correspondan”.

Lo dicho en párrafos anteriores aplica a nivel nacional. El reto a nivel estatal es mayúsculo. De acuerdo con Beas Torres[16], la corrupción puede darse en las élites del poder en turno caracterizado por un estilo despótico de gobernar, cuyo principal rasgo es la corrupción. La corrupción en Oaxaca, se puede decir, es histórica:

“El grupo gobernante se ha enriquecido gracias a la corrupción con la que se ejerce el presupuesto gubernamental. Es común que los mismos familiares o amigos de los funcionarios públicos sean los contratistas beneficiarios de la construcción de obras de infraestructura; obras que están financiadas con recursos públicos y que generalmente tienen costos inflados y son de pésima calidad”.

Al mismo tiempo, Del Castillo[17] sugiere que además de la corrupción, la opacidad domina el espectro que abarca el ejercicio de los presupuestos públicos, por lo que estamos convencidos que la transparencia en los recursos destinados en el combate a la corrupción es vital:

“Con este concepto se intenta describir aquellas instituciones que no hacen público sus formas de operar, que no informan a la gente sobre las decisiones que adoptan y los recursos que emplean en su funcionamiento. En nuestro país, este término empieza a dominar la discusión política y académica sobre la forma en que se elabora, se clasifica y se distribuye el presupuesto federal. También la noción de opacidad empieza a ser utilizada para describir ciertas áreas críticas de corrupción al interior de la administración pública federal, que merecen especial atención o que han sido objeto de reestructuraciones organizativas importantes”.

En el mismo tenor, Guajardo[18] asegura que el ejercicio adecuado de los recursos públicos debe ser responsabilidad de los funcionarios públicos, de lo contrario se generan actos de corrupción:

“El ejercicio del presupuesto público lleva implícito el compromiso de los funcionarios públicos responsables de ejercerlo, de generar resultados a la comunidad que aportó recursos financieros para la realización de obras y servicios públicos. No obstante, el reto que en sí mismo constituye este compromiso, la generación de resultados debe basarse en la observancia de leyes y reglamentos, en un manejo transparente, en una adecuada rendición de cuentas, en una revisión técnica profunda y finalmente en un sometimiento amplio al escrutinio público para que la comunidad pueda evaluar resultados y logros obtenidos. Lamentablemente, durante el proceso de fiscalización del presupuesto público, con frecuencia se identifican acciones de servidores públicos que ameritan al menos observaciones u objeciones al ejercicio del presupuesto de parte de las entidades de fiscalización, algunas de las cuales pueden llegar a considerarse francas irregularidades o inclusive actos ilícitos que, en caso de comprobarse, ameritarían una sanción económica, administrativa o penal. La corrupción en la que pueden verse involucrados funcionarios públicos constituye un impedimento crítico para la operación eficiente del gobierno…”

3. Conclusiones.

Para el caso de Oaxaca, los recursos asignados a la corrupción están contemplados en los presupuestos de egresos del estado, sin embargo, los únicos recursos que pueden ser rastreados son aquellos asignados a la Secretaría Ejecutiva del Sistema Estatal de Combate a la Corrupción, mismos que son catalogados atendiendo la clasificación administrativa, de este modo durante el ejercicio 2020 a esta Secretaría se le asignó la cantidad de $17, 323,113.15[19]. Durante 2019[20] la cantidad de $16,945,808.92. Debe observarse, en este punto, que la reciente creación y homologación del Sistema Estatal de Combate a la Corrupción ha minado su eficacia pero también se abre la posibilidad de que en Oaxaca, los presupuestos anticorrupción sean plasmados en Anexos Transversales, para que en el corto y mediano plazo podamos identificar, transparentar y monitorear los recursos públicos asignados a los programas anticorrupción en nuestro estado.

[1] Disponible: https://www.coneval.org.mx/Paginas/principal.aspx

[2] Sea la forma que tomen: regulaciones, acciones administrativas, acciones distributivas o impuestos. Dye, Thomas R. (2013). Understanding public policy. USA: Pearson Education.

[3] Gruber, Jonathan. (2016). Public finance and public policy. USA: Worth Pubishers.

[4] Disponible en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5565599&fecha=12/07/2019

[5] Disponible en: https://www.gob.mx/cultura/documentos/programa-nacional-de-combate-a-la-corrupcion-y-a-la-impunidad-y-de-mejora-de-la-gestion-publica-2019-2024

[6] Disponible en: https://www.ppef.hacienda.gob.mx/es/PPEF2020/ramo47-II

[7] Disponible en: https://www.arenapublica.com/blogs/ethos-laboratorio/2016/10/12/5178

[8] Disponible en: https://www.imipe.org.mx/sites/default/files/pdf/ct26.pdf

[9] Disponible en: https://www.ppef.hacienda.gob.mx/es/PPEF2020/ramo47-II

[10] Disponible: https://ethos.org.mx/que-aporta-un-anexo-transversal-al-sistema-nacional-anticorrupcion/

[11] Disponible: https://ethos.org.mx/anexo-transversal-en-materia-anticorrupcion/

[12] Pág.66 del PEF 2018. Disponible en: https://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Presupuesto/DecretosPEF/Decreto_PEF_2018.pdf

[13] Disponible: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH_191119.pdf

[14] Disponible en: https://ethos.org.mx/que-aporta-un-anexo-transversal-al-sistema-nacional-anticorrupcion/