Por: Mariana Campos (@mariana_c_v) y Osvaldo Landaverde
Varios de los escándalos de OHL se originan en las modificaciones realizadas a los términos originales de los títulos de concesión para operar las vías de comunicación construidas en el estado de México, como el Viaducto Bicentenario. Se acusó públicamente que dichas modificaciones son fraudulentas, es decir, que los títulos de concesión se modificaron de manera engañosa e injustificada. Lo que es un hecho es que dichas modificaciones sí derivaron en tarifas más altas para los usuarios.
Casos como el de OHL exigen revisar los mecanismos de rendición de cuentas que operan en las instituciones públicas cuando llevan a cabo modificaciones de este tipo. La falta de rendición de cuentas es un problema central para verificar si ciertas modificaciones fueron o no fraudulentas y desde luego para prevenirlas.
En materia de obra pública, no sólo es importante cuidar que los procedimientos de contratación sean íntegros, sino también que lo sean los procedimientos de supervisión a la ejecución de los contratos. La fase de post-contratación (es decir, después de la firma del contrato) es cuando se ejerce la mayor parte de los recursos públicos destinados a la obra pública, por lo que es indispensable implementar todos los controles necesarios de rendición de cuentas.
Además, cuando hablamos de rendición de cuentas, solemos hacer demasiado énfasis en la transparencia y poco en la responsabilidad. Y en realidad es necesario enfocarse en los dos aspectos. La responsabilidad es un eje toral de la rendición de cuentas. Es nada más y nada menos lo que define “quién nos va a rendir cuentas”. Sin la definición de los “responsables”, todo esfuerzo en rendición de cuentas resulta inútil. La falta de claridad en la definición de la responsabilidad de la aprobación de la modificación del contrato es una deficiencia del caso OHL.
Un trabajo periodístico identificó que los motivos para aprobar los aumentos de tarifas originalmente previstos en el título de concesión del Viaducto Bicentenario habían sido avalados en un dictamen técnico elaborado por un “director de operación”, cuyo nombre no se identifica en el documento donde se establecieron los puntos del acuerdo de modificación. Al no aparecer el nombre de la persona responsable en el documento, lamentablemente se omitió un enorme detalle.[1]
Además el mismo director de operación, cuyo nombre no se incluye en la modificación al título de concesión, determinó la procedencia de autorizar a la concesionaria cuatro incrementos en términos reales de 25% que serían aplicados en 2013, 2014, 2015 y 2016 en adición a los incrementos ordinarios. Surge la pregunta de si un director de operación era la persona indicada para “determinar la procedencia” de autorizar incrementos tan significativos a las tarifas del Viaducto Bicentenario.
Establecer quién puede ser responsable de tomar qué decisiones es un aspecto fundamental por definir en la política pública de rendición de cuentas. En Hong Kong se construyó uno de los aeropuertos más complejos y funcionales que hay en el mundo. Su éxito radica en que lo hizo logrando un récord, al cumplir casi a la perfección con su presupuesto y calendario de ejecución.
El sistema de modificación de contratos fue uno de los mecanismos esenciales que operaron durante la construcción de ese aeropuerto. En primer lugar, las decisiones de modificar un contrato eran reconocidas como decisiones clave para el éxito del proyecto. Y tales decisiones se tomaban en un cuerpo colegiado, con el fin de promover decisiones basadas en evidencia producida en equipos y más objetivas que si fueran tomadas por una sola persona. Primero, el equipo encargado de ejecutar el contrato debía cuantificar, explicar y justificar cualquier cambio. Después, la propuesta iba al Equipo de control del proyecto para su aprobación. Sin embargo, si el monto excedía HK $5 millones –alrededor de 11 millones de pesos–, un Comité de revisión formado por administradores senior también debía aprobar el cambio, ya fuera al contrato, al presupuesto o al esquema de gasto. Si se trataba de un cambio al contrato, este Comité de revisión necesitaba además incluir la participación de ingenieros, arquitectos, un comité de construcción, el director, el administrador general y el auditor del proyecto. En ocasiones eran requeridas hasta 17 firmas antes de aprobar una modificación en un contrato, incluso necesitando la firma del titular de la dependencia[2].
Seleccionar el procedimiento de contratación de una obra es otro aspecto que requiere una definición impecable y bien balanceada de la responsabilidad, especialmente cuando se trata de exceptuar el uso de procedimientos competitivos, es decir, cuando se selecciona un procedimiento que, de entrada, no necesariamente hace el mejor uso del dinero público.
En Estados Unidos, la Ley establece qué puestos o encargos pueden tomar decisiones con respecto a la selección de un procedimiento de contratación. El nivel del puesto para aprobar una excepción a la licitación pública varía conforme al monto en cuestión. Cuanto más dinero se adjudique en un contrato, más alto debe ser el cargo de la persona responsable de seleccionar el procedimiento de contratación.
Si un contrato excede los 650 mil dólares (alrededor de 10 millones de pesos al tipo de cambio corriente), la aprobación de la excepción a la licitación no depende del funcionario contratante, sino de un funcionario de mayor rango. Si un contrato está entre 650 mil y 12.5 millones de dólares, la aprobación de la excepción depende del defensor de la competencia (competition advocate)[3]. Si el contrato se ubica entre 12.5 y 62.5 millones de dólares (207 millones de pesos al tipo de cambio corriente), se encarga el Head of Contracting Activity quien podría ser el equivalente del Director General de Administración en alguna dependencia. Si el monto supera los 62.5 millones de dólares (un mil 035 millones de pesos al tipo de cambio), el responsable de la aprobación de la excepción es el Senior Procurement Executive, quien podría ser equivalente al Oficial Mayor o incluso al titular de la dependencia[4].
Uno de los aspectos más llamativos de las prácticas estadounidenses es que la responsabilidad no puede cederse a un funcionario de menor rango. Cuando un oficial tiene que excusarse de su responsabilidad para seleccionar un procedimiento de contratación, la responsabilidad tiene que recaer en un oficial de mayor rango. Lo más deseable es proteger el uso de los recursos públicos, por lo que la responsabilidad que conlleva usarlos no puede diluirse.
En México es posible delegar la responsabilidad a funcionarios de menor rango a diferencia de cómo ocurre en Estados Unidos. El Art. 16 de la Ley de Obras Públicas vigente indica que cuando se acredite que un procedimiento de contratación no puede realizarse en territorio nacional se debe realizar un dictamen de la procedencia de la contratación. Dicho dictamen debe ser autorizado por el titular de la dependencia o entidad. Sin embargo, la Ley establece que es posible delegar la responsabilidad a un servidor público de menor rango, con nivel mínimo de director general. La situación mencionada contraviene ciertas buenas prácticas internacionales, como la de Estados Unidos.
En México no se establecen tabuladores que indiquen el rango del funcionario que debe dictaminar y aprobar la excepciones a la licitación o modificaciones a los contratos. La responsabilidad debe ser muy clara y consistente entre el valor de las contrataciones y el rango de los funcionarios responsables de las mismas.
Es necesario que en México se revisen los procedimientos de modificación de contratos. Deben utilizarse mecanismos de revisión por distintos comités multisectoriales (formados por ingenieros, administradores, directores de proyecto, entre otros). Cuando se trate de modificaciones importantes en monto o plazo de ejecución, se necesita el aval de funcionarios de alto rango y la implementación de mecanismos serios de participación de la sociedad civil organizada: academia, especialistas o actores privados, que opinen y retroalimenten las decisiones de gobierno en materia de obra pública.
* Mariana Campos es Coordinadora del Programa de Gasto Público y Rendición de Cuentas de México Evalúa, colaboradora del Programa de Eduardo Ruiz-Healy en Radiofórmula. Es licenciada en Economía por el ITAM y Maestra en Políticas Públicas por la Universidad de Carnegie Mellon. Osvaldo Landaverde es investigador del mismo Programa. Estudió la Maestría en Economía del Desarrollo en la Universidad Carlos III de Madrid y en la Universidad de Lund, así como la Licenciatura en Economía en el CIDE.
[1] Noticieros Televisa, OHL ha aumentado el peaje más de 250 por ciento.
[2] Transparencia Internacional (1999). Hong Kong: The Airport Core Program and the Absence of Corruption.
[3] El defensor de la competencia (competition advocate) es una figura que no existe en México. En EUA es responsable de promover la competitividad de los procesos de contratación dentro de cada dependencia o secretaría de estado, de modo que debe vigilar y procurar en la medida de lo posible que se ocupen los procedimientos competitivos de contratación. De esta forma, su objetivo es reducir año con año el número de contrataciones públicas que se adquieren mediante procesos no competitivos.
[4] Congressional Research Service (2011). Competition in Federal Contracting: An Overview of the Legal Requirements.
Fuente: Animal Político
