La Red por la Rendición de Cuentas celebró en agosto de 2011 el Seminario Internacional “Hacia una política de rendición de cuentas en México” con el tema eje de la “fragmentación” de la misma; hubo un panel sobre la fragmentación jurídica en el cual se discutió el problema de la normatividad de la rendición de cuentas que inicia con el desconocimiento de la normas que en el sistema jurídico mexicano están dedicadas a regular la rendición de cuentas, se agrava con la desarticulación de tal normatividad y terminan con la ineficacia cuando las consecuencias jurídicas son parciales, confusas o ausentes. La discusión partió de un estimulante documento elaborado por Oscar Guerra, Sergio López Ayllón y Pedro Salazar, el cual da pie a las reflexiones aquí expuestas.

Varias incógnitas e ideas surgieron con la discusión, entre ellas el crear una “normateca” de la rendición de cuentas, re- conceptualizar el principio de legalidad y su consideración como rector de la actuación de la administración pública, crear o modificar leyes federales para convertirlas en generales o de bases, o leyes “tipo” para que los marcos normativos en los estados y municipios del país se homologuen, entre otras ideas para afrontar la fragmentación jurídica.

Al respecto, conviene precisar más el diagnóstico de dicha fragmentación antes de aventurarnos con propuestas de solución; así, podemos separar o clasificar la fragmentación jurídica con base en el documento discutido en el panel, en varias dimensiones:

-Espacial, debido a nuestro sistema federal que implica la convivencia respetuosa pero articulada de normas de tres ámbitos de gobierno (federal, estatal/regional y municipal/local). Al respecto el reparto de responsabilidades y funciones, es difícil y las competencias concurrentes en algunas materias, no han dado los resultados deseados.

-Temática, ya que no puede haber una sola ley de rendición de cuentas; hasta ahora se han considerado a las leyes de transparencia y acceso a la información pública, las del gasto público y su fiscalización superior y las de responsabilidades de los servidores públicos como las principales; otra autora, Ana Elena Fierro, añade las del sistema electoral y las del control jurisdiccional de los actos legislativos y administrativos. Sin embargo, esta clasificación enfrenta el argumento de que cualquier esfera o sector donde actúe la administración pública y cualquier servidor público está obligado a rendir cuentas, de forma tal que aunque los grupos señalados son emblemáticos no abarcan la totalidad, de hecho son más bien instrumentales y no sustanciales de la rendición de cuentas ya que lo deseable es avanzar hacia conocer y evaluar las razones del actuar de nuestros gobernantes y servidores públicos.

-Temporal, los autores apuntan que de 2002 a la fecha, ha habido 120 modificaciones a las leyes de transparencia, lo que representa que cada una de ellas se ha modificado, en promedio 3.6; similar dato puede suponerse en cuanto a las leyes de fiscalización superior, que van en su “segunda generación” en el país, varios ejemplos pueden ilustrar esto, en Jalisco ha habido tres leyes de esa materia entre el 2001 y el 2009, en Guerrero, una sola pero modificada 5 veces entre 2002 y 2009. En este caso, la fragmentación temporal se agrava ya que la fiscalización superior es ex post y hay un desfase entre sus resultados y la situación actual de la administración y finanzas públicas.

Con este escenario, no solo tenemos un archipiélago jurídico en materia de rendición de cuentas, sino que cada una de sus islas son frágiles bien sea por su diseño defectuoso, lo efímero de su vigencia o porque no se puede forzar su adecuada aplicación o no hay, simplemente el interés por parte de los poderes públicos de ello; en los estados y municipios mexicanos está fragilidad se acentúa en comparación con el ámbito federal. La certidumbre del derecho parece estar lejana y el principio de seguridad jurídica se ha olvidado, especialmente, por nuestros legisladores; incluso, el principio de legalidad se vuelve perverso cuando en una interpretación estrecha y convenenciera del mismo, se escudan tras él, los servidores públicos que no rinden cuentas adecuadamente. Nos enfrentamos a la suma de fragmentación y fragilidad normativa, fórmula lesiva que resulta en inseguridad jurídica y que en nada contribuye al ya de por sí debilitado estado de derecho en que vivimos.

Así las cosas, el Seminario Internacional y el esfuerzo que está realizando la Red por la Rendición de Cuentas, es un aliciente para continuar con sus nuestras investigaciones académicas y tratar de ofrecer mejores soluciones a los problemas con un enfoque compartido. En este tenor, dejó como reflexión final, casi como anhelo, que además de pretender tener las mejores normas posibles, pasemos a la reconsideración y ubicación jerárquica superior de los principios generales de derecho y construyamos los específicos de la rendición de cuentas como guías obligatorias del ordenamiento jurídico, desde su creación hasta su aplicación y consecuencias y sean estos principios los vínculos que nos permitan transitar fluida y seguramente, de una isla a otra del archipiélago jurídico de la rendición de cuentas en México.