El sábado 1 de diciembre, el hoy ex presidente, Felipe Calderón Hinojosa regresó por primera vez, en los 6 años que duró su mandato a la tribuna del recinto legislativo de San Lázaro, escenario de la turbulenta toma de protesta con que inició su sexenio, en el ya lejano año 2006. El acto protocolario, convocado para realizar la entrega de la banda presidencial, y con ella del mando del Poder Ejecutivo a su sucesor, Enrique Peña Nieto, representa un simbólico final a una relación entre poderes marcada por desazones y desencuentros.
La presente contribución explora el comportamiento de la relación entre el ex mandatario Felipe Calderón y el Congreso de la Unión, examinando el trato que éste último dio a las iniciativas que, le remitió el Poder Ejecutivo para su análisis. El estudio se funda en dos premisas fundamentales: en primer término, consideramos que, a partir de que el partido político en el Poder Ejecutivo perdió la mayoría en el Congreso en 1997, la relación entre poderes se ha redefinido, otorgando un papel preponderante al Congreso de la Unión en la definición del rumbo del país, y; segundo, que mediante el análisis del curso que siguieron las iniciativas en el proceso legislativo, es posible obtener una imagen general de la correspondencia entre los Poderes de la Unión.
Los números
Durante el periodo que comprende de 2006 a 2012, el Congreso recibió de la Presidencia de la República 92 iniciativas(1); de éstas propuestas, 49 fueron remitidas al Senado de la República, al tiempo que la Cámara de Diputados recibió 43 iniciativas. En términos generales, la tasa de aprobación con que contaron las iniciativas presidenciales fue positiva: 64% de las iniciativas (59 de 92) completaron el trámite legislativo en ambas Cámaras del Congreso y fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación. Entre las reformas que fueron propuestas por el Ejecutivo y que hoy son normatividad vigente, destacan la Ley de Asociaciones Público Privadas, las reformas constitucionales en materia de “reforma política” y, por último, las reformas a la Ley Federal del Trabajo en materia de “reforma laboral” y a la Ley General de Contabilidad Gubernamental para transparentar el manejo de recursos estatales, aprobadas bajo el esquema de iniciativa preferente.
Como contraparte, el 29% de las iniciativas restantes (2) (33 de 92) se dividieron de la siguiente manera: 20% de las iniciativas (23 de 92 iniciativas) se quedaron “congeladas” en la cámara de origen que las recibió; 8% (siete iniciativas) no superó el escrutinio de la cámara revisora y se quedó pendiente en sus comisiones; 2% (dos iniciativas) fueron desechadas en su totalidad por el Congreso, mientras que 1% (1 iniciativa) quedó congelada en la cámara de origen tras ser devuelta por la revisora con modificaciones.
La evolución en el número de iniciativas presentadas en cada año por el titular del Ejecutivo, constituye otro de los elementos que contribuyen a observar el comportamiento de la relación entre poderes. De esta manera, encontramos una tendencia ascendente en las iniciativas presentadas de 2006 a 2009: 2006: una iniciativa; 2007: 17 iniciativas; 2008: 20 iniciativas, y; 2009: 21 iniciativas. Tras alcanzar el número más alto en 2009, es posible observar la tendencia inversa en el número de iniciativas presentadas, con una línea descendente de 2010 a 2012: 2010: 14 iniciativas; 2011: nueve iniciativas, y; 2012: 12 iniciativas. Ésta tendencia obedece a que, durante el periodo de 2006 a 2009, el Partido Acción Nacional contó el mayor número de legisladores en ambas cámaras del Congreso (ocupando el 41% de ambas), situación que motivó al Presidente (emanado del mismo instituto político) a situar gran parte de sus esfuerzos en avanzar sobre reformas estructurales, sometiéndolas a consideración del Poder Legislativo.
Ahora, si bien en términos cuantitativos el balance es positivo para las iniciativas presidenciales, cualitativamente, el saldo que arroja la relación es menos fructífero. Una buena parte de las propuestas enviadas por el titular del Ejecutivo que fueron aprobadas, sufrieron modificaciones más o menos profundas, que, en algunos casos trastocaron significativamente la esencia de los cambios pretendidos. Este factor, aunado con el cambio en la composición de la Cámara de Diputados tras la elección intermedia de 2009, resulta decisivo para entender la tendencia decreciente en el número de iniciativas presentadas durante la segunda mitad del sexenio. En suma, el Congreso, sin excederse de sus facultades constitucionales, restringió, en términos generales, el paso de las propuestas presidenciales, reconduciéndolas o “congelándolas”.
En sentido inverso, una arista más de la relación entre el Congreso y el Ejecutivo es la facultad constitucional (artículo 72 fracción C) con que cuenta éste último para realizar observaciones a las propuestas que han sido aprobadas por el Poder Legislativo. Durante los 6 años de gobierno de Felipe Calderón, el Ejecutivo Federal realizó observaciones a ocho proyectos que habían sido aprobados por el Congreso, devolviéndolos a las cámaras para su reconsideración. De estos ocho proyectos, sólo uno quedó “congelado” definitivamente, mientras que los siete restantes fueron modificados y publicados eventualmente por el Ejecutivo tras haber sido subsanados los cambios sugeridos. Entre las propuestas que fueron devueltas con observaciones por el Ejecutivo, destacan modificaciones a la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos y la expedición de la Ley de Economía Social y Solidaria, Reglamentaria del Artículo 25 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ambas son ahora normatividad vigente. El proyecto cuya publicación no se concretó incluía modificaciones al artículo 16 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
Así pues, la relación entre poderes fue, durante el sexenio que finalizó, productiva en términos cuantitativos, aunque insuficiente en sus alcances, en términos cualitativos. Es evidente que el diseño institucional aún no aporta los incentivos necesarios para que el Poder Legislativo co-gobierne con el Poder Ejecutivo; la relación sigue estando marcada por el cálculo político y la falta de consenso. En este contexto es que Enrique Peña Nieto asume la Presidencia de la República.
Durante los años por venir, estimamos que la labor del Congreso se magnificará. Contrario a las estimaciones previas a la elección que renovó simultáneamente al Ejecutivo y al Legislativo Federal, la distribución de fuerzas no presenta mayorías aplastantes. Como ha sido señalado por el propio Peña Nieto, la construcción de consensos será indispensable para avanzar en las reformas pendientes. En este sentido, las primeras escaramuzas al interior de las Cámaras legislativas han arrojado saldos interesantes para el análisis: una oposición que, de unirse, será un verdadero contrapeso a las propuestas provenientes del Ejecutivo.
(1) Se analiza el periodo que comprende del 1º de diciembre de 2006 al 29 de noviembre de 2012. Se excluyen Tratados, Protocolos e instrumentos internacionales que no reforman legislación interna vigente; asimismo, no son tomadas para el cálculo 22 iniciativas correspondientes al paquete económico presentado cada año (Presupuesto de Egresos y modificaciones a las leyes federales de Ingresos y de Derechos), debido a la obligación y los plazos con que cuenta el Congreso para aprobar dichas propuestas.
(2) Se toman en cuenta las iniciativas presentadas a sólo días de finalizar el sexenio, a pesar de que no contasen con tiempo suficiente para avanzar en el proceso legislativo.
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