Por: Mariana Campos
Finalmente se aprobó esta semana la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo (FMP), que no es más ni menos que una reforma fiscal dentro de la reforma energética. Este nuevo Fondo tendrá como función recibir, administrar, invertir y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y los contratos que sostenga Pemex con las empresas privadas que realicen actividades relacionadas con la explotación de hidrocarburos.
El Fondo estará presidido por un Comité Técnico, cuya tarea más importante consistirá en tomar decisiones de inversión financiera que maximicen la rentabilidad del propio fondo o ahorro y, en su caso, hacer recomendaciones de gasto, cuando las reservas superen el 3% del PIB. Este Comité estará integrado por siete miembros: los titulares de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Energía y el Banco de México, y cuatro miembros “independientes”.
Los hidrocarburos son activos que representan una oportunidad muy importante para financiar el desarrollo social y el crecimiento económico de México, como ha sido el caso en otros países. Hoy, urge que se logre explotar estos activos con mucha mayor eficiencia y menor corrupción, algo que definitivamente no pudo lograrse mientras fue monopolio de la administración pública.
Debe quedar claro que a pesar de que se logre administrar mejor esos activos, no es suficiente para sentirnos del otro lado. Parte de los beneficios de esta reforma dependerá de qué tan bien se administre la “renta petrolera”, la cual seguirá siendo administrada por instituciones públicas.
Desafortunadamente, los debates de la reforma energética dedicaron poco tiempo en reflexionar sobre cómo mejorar la administración de la renta petrolera. Año con año, el Gobierno Federal ha obtenido billones de pesos por concepto de esta renta petrolera, y en un momento dado se decidió destinar cientos de miles de millones de pesos de “excedentes petroleros” al ahorro. Sin embargo, éste se ha venido gastando mediante fondos, como el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), en un contexto de opacidad, sin establecer mecanismos de rendición de cuentas apropiados, sin control de sesgos políticos, y en general, sin observar buenas prácticas de gobernanza, por lo que no necesariamente los ciudadanos obtenemos el mejor rendimiento de esos recursos, como ya lo comentamos en otro post.
Ahora la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo le da vida a una nueva administración de la renta petrolera: se asignará a ciertos programas y proyectos públicos y a generar ahorro de largo plazo, el cual podrá invertirse en distintos instrumentos financieros. Desde la concepción de esta Ley identificamos varios temas de preocupación ya que la propuesta original del Presidente no promovía una buena gobernanza del FMP; carecía de contrapesos en la toma de decisiones del Comité Técnico u órgano de gobierno del FMP; no garantizaba la independencia de los consejeros del Comité; preveía escasas, o mejor dicho paupérrimas, medidas de transparencia de la información en poder del fondo, e incluso proponía que ninguna de las actas del Comité Técnico fuera publicada. Todas estas deficiencias iban en contra de los principios y buenas prácticas en la materia.
Al respecto, el Fondo Monetario Internacional (FMI) publicó en 2008 los Principios de Santiago que reúnen las prácticas generalmente aceptadas en el manejo de Fondos de riqueza soberana en un grupo extenso de países. Tomando como referencia estos Principios, debe reconocerse que el Congreso sí hizo algunos cambios a la iniciativa presidencial para promover un mejor funcionamiento de este importantísimo Fondo. Un ejemplo de ello fue la incorporación de la figura del contralor interno para supervisar la operación del FMP. Esto parece buena noticia, aunque se prevé que será un empleado del Banco de México, por lo que en realidad no tendrá mucha independencia de la administración del fondo, como sería deseable. En suma, los cambios mencionados no lograron una mejora sustancial y dejaron sin atender varios aspectos relevantes.
Un aspecto que permaneció en la Ley aprobada es el insuficiente juego que se dará al Poder legislativo en las decisiones de ahorro y gasto del FMP. Sólo se estableció que cuando la reserva del FMP rebase un monto de 3% del PIB, el FMP recomendará a la Cámara de Diputados la asignación de recursos a ciertos rubros, como por ejemplo al fondo para el sistema de pensión universal o al financiamiento de proyectos de inversión. Sin embargo, no quedó claro cuáles serán las formalidades de esta recomendación, y hasta qué punto la Cámara de Diputados tendrá un papel en esas decisiones.
Por otra parte, por la manera en que la propuesta original definía el perfil de los cuatro consejeros independientes que integran el Comité del FMP, no se garantizaba que fueran expertos y su independencia era solamente virtual.
Primero, no se exigía un perfil profesional estrictamente técnico, pues sólo se requería contar con título profesional y diez años de experiencia laboral en las áreas sustancialmente relacionadas con las funciones del Comité (así de general). Es de lamentar que los Diputados no hayan realizado cambios para promover un perfil realmente técnico y específico, como se sugiere en los Principios de Santiago del FMI. ¿Por qué no exigir que los candidatos estuvieran certificados como asesores financieros, por ejemplo?
Luego, la iniciativa presidencial solamente requería, para ser consejero independiente, no haber ocupado un puesto de elección popular o la dirección de algún partido político en los seis meses anteriores al nombramiento. Evidentemente los seis meses propuestos eran un tiempo ridículamente insuficiente para constituir una garantía de independencia política. Si bien la Ley aprobada amplió el periodo de restricción de estos cargos de seis meses a dos años, en términos prácticos, este incremento tampoco garantiza mucho. Debe aclararse que el Legislativo extendió una restricción adicional para regular posibles conflictos de interés entre los consejeros independientes y las empresas del sector. Se aprobó que, en los dos años anteriores a su nombramiento, los consejeros independientes no pueden haber sido accionista, socio o dueño, funcionario, directivo y similares, ni tener litigio pendiente con cualquier empresa asignataria o contratista del sector. Esto ayuda, pero no resuelve. De hecho, la Ley no cuida otros posibles conflictos de interés. No prevé nada para evitar que un miembro independiente busque que los recursos del FMP se inviertan en sus propios fondos de inversión o empresas. A final de cuentas, debió blindarse la Ley para que las inversiones del Fondo no puedan servir ni directa ni indirectamente las agendas políticas del gobierno, ni los negocios de nadie.
De ahí que también resulte preocupante la debilidad de la definición de la política de inversión del FMP en la Ley aprobada. Debe subrayarse que este aspecto no fue abordado en el debate público, lo que refleja la falta de interés en este asunto. Parece increíble que la pregunta de cómo mejorar la administración de la renta petrolera fuera tan poco importante para los Legisladores. La Ley prevé que la política de inversión será decisión del Comité Técnico, pero será definida prácticamente por completo por el Comité de Inversiones del FMP mediante la emisión de lineamientos específicos, y sin muchos criterios específicos que promuevan que las inversiones que realice el FMP sigan buenas prácticas y se hagan con la máxima seriedad.
En la Ley aprobada se incluyeron criterios generales y aceptados, pero insuficientes para orientar un buen diseño de la política de inversión del FMP. Por ejemplo, se propuso buscar el máximo rendimiento con un nivel adecuado de riesgos y establecer límites de exposición por tipo de activo, países, regiones y sectores económicos. Pero no se especificaron otros asuntos de vital importancia para definir esta política y así promover el buen manejo del FMP.
En contraste con lo que dictan los Principios de Santiago, la Ley del FMP no define extensa y claramente el propósito de la política de inversión del fondo. Era importante que la Ley señalara que el FMP tiene la obligación de publicar el enfoque general del Fondo en temas de administración de riesgos así como el horizonte de tiempo de su ahorro, y hasta aquellos criterios de inversión que no sean de tipo económico o financiero, como criterios sociales, éticos o causas, como la sustentabilidad ambiental, por ejemplo. También es de lamentar que la Ley no obligue a que la política de inversión establezca parámetros específicos de la calidad financiera de las inversiones.
Esta Ley tampoco exige que la política de inversión defina aspectos clave del desempeño de los administradores de las inversiones del Fondo, cuando el principio 18.2 de los Principios de Santiago establece que la política de inversión debería prever los medios por los cuáles serán monitoreados y evaluados los administradores de las inversiones.
Otra omisión básica en la Ley del FMP fue que no indica que el Comité Técnico a cargo de ese Fondo está obligado a publicar una descripción de la política que utilice para invertir los recursos de los mexicanos, en contraste con el principio 18.3 de los Principios de Santiago que establece que “deberá publicarse una descripción de la política de inversión del fondo de riqueza soberana”. Tampoco indica la Ley del FMP que la política de inversión deberá ser revisada o actualizada periódicamente.
Además, las obligaciones de transparencia financiera del FMP contenidas en la Ley aprobada son bastante raquíticas y por ende insuficientes para informar los resultados del Fondo, ya que solamente se especifica que el Fondo deberá publicar un reporte trimestral que deberá incluir sus “principales resultados financieros”. La Ley no obliga el FMP a publicar información mensual, ni un reporte anual, el cual es fundamental para darle seguimiento a su rentabilidad.
Asimismo, la Ley no especifica con qué indicadores se le dará seguimiento a los resultados de la política de inversión para ser evaluada, sólo indica que el reporte trimestral deberá incluir indicadores que se relacionen con los objetivos y metas del Fondo. Sin embargo, de acuerdo con los Principios de Santiago, los reportes financieros anuales de un Fondo Soberano de Riqueza (FSR) deben incluir al menos información sobre la colocación de activos, comparaciones entre el FMP y otros fondos, y las tasas de retorno del FMP calculadas a partir de los periodos históricos relevantes y consistentes con los horizontes de tiempo de las inversiones. Si los objetivos del FMP ya están definidos, y las buenas prácticas también, ¿por qué no incluir algunos indicadores de resultados de la operación FMP en la Ley?
Ya que el nivel de transparencia y rendición de cuentas en el manejo de los ahorros petroleros ha sido muy deficiente hasta la fecha, tendremos que estar muy atentos al nivel de ahorro que mantenga el FMP, por lo que habrá que darle seguimiento a los depósitos que se harán del Fondo a la Tesorería de la Federación. También se deberá evaluar la rentabilidad que logre el Fondo, así como la eficiencia con la que sea manejado. Solamente así podremos saber si esta reforma representa un avance real para los ciudadanos mexicanos, como lo han planteado sus promotores.
*Mariana Campos es Coordinadora del área de Gasto y Transparencia de México Evalúa
Fuente: Animal Político
